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Revista NAU Social - v.14, n.26, p. 1349 – 1364 Jan. 2023 / Jun. 2023 |

ISSN - 2237-7840

DAS DINÂMICAS TRANSVERSAIS ÀS MÚLTIPLAS EFETIVIDADES DAS INTERFACES
SOCIOESTATAIS
FROM TRANSVERSAL DYNAMICS TO THE MULTIPLE EFFECTIVENESS OF SOCIO-STATE
INTERFACES

Fernanda Natasha Bravo Cruz 1
Doriana Daroit 2

Resumo:
As interfaces socioestatais (ISE) são comumente compreendidas como
plataformas de realização e aperfeiçoamento democrático. Por um lado, a mera
existência e funcionamento dessas instâncias tais quais conselhos, conferências
ou ouvidorias não garante a viabilidade das deliberações e recomendações de
seus processos internos ou resultados externos. Por outro, os documentos formais
que produzem não esgotam suas capacidades de geração de incidências – em
especial quando extrapolam suas fronteiras setoriais. E é nesse segundo sentido,
menos observado pelos estudos sobre a efetividade das ISE, que propomos esta
reflexão. Dada a multidimensionalidade dos problemas públicos tomados em
conta em processos participativos, dinâmicas transversais de ação pública exigem
abordagem interdisciplinar para a avaliação das múltiplas efetividades das
interfaces socioestatais. A partir de inspirações da sociologia da ciência, da
sociologia política da ação pública e da ciência da administração, apresentamos
um marco que vincula quatro eixos (prática, instrumento, significado e contexto) a
quatro dimensões (experiencial, normativa, operativa e de poder), indicando
vetores em interação para a constituição de resultados que extrapolam o olhar
fragmentado para a administração pública e a participação política institucional. O
marco proposto estimula pesquisadores a investigarem além dos escopos
convencionais da avaliação de impacto de políticas públicas ou de efeitos de
instituições participativas, para compreenderem as dinâmicas e os alcances de
processos interacionais socioestatais voltados a pautas complexas.
Palavras-chave: dinâmicas transversais, interfaces socioestatais, múltiplas
efetividades.

1 Universidade de Brasília. E-mail: fernandanatasha@gmail.com
2 Universidade de Brasília. E-mail:: doriana.daroit@gmail.com

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Abstract:
Socio-state interfaces (ISE) are commonly understood as platforms for democratic
realization and improvement. On the one hand, the mere existence and functioning
of bodies such as, councils, conferences or ombudsmen does not guarantee the
viability of the deliberations and recommendations in their internal processes and
external results. On the other hand, the formal documents they produce do not
exhaust their capacity to generate incidences – especially when they go beyond
their sectoral boundaries. And it is in this second sense, less observed by studies
on the effectiveness of socio-state interfaces, that we propose this study. Given
the multidimensionality of public problems taken into account in participatory
processes, transversal dynamics of public action require an interdisciplinary
approach to assess the multiple effectiveness of socio-state interfaces. Drawing on
inspiration from the sociology of science, the political sociology of public action and
management sciences, we present a framework that links four axes (practice,
instrument, meaning and context) to four dimensions (experiential, normative,
operative and power), indicating vectors interacting to develop results that go
beyond the fragmented logics of organization in public administration and
institutional political participation. The proposed framework encourages
researchers to investigate further than the conventional scopes of evaluating public
policies impact or the effects of participatory institutions, to understand the
dynamics and scope of socio-state interactional processes aimed at complex
agendas.
Keywords: transversal dynamics, socio-state interfaces, multiple effectiveness.

1. Introdução

Em tempos de profundas incertezas políticas, econômicas e sanitárias, a discussão sobre problemas wicked
(RITTEL, WEBER, 1973) retorna com fôlego à agenda de pesquisa da gestão e das políticas públicas. A
exigência de realização de ações públicas complexas pelos atores institucionais, quando coerente, é trazida
junto com a demanda de participação de uma comunidade que pensa, sente e age sobre as situações que
vive. Nesse contexto, como avaliar as dinâmicas que atravessam tanto as fronteiras porosas entre
sociedade e Estado, como também os diferentes setores temáticos e entes federativos da administração
pública? Como é possível dotar de inteligibilidade as efetividades que escapam ao planejamento da ação
pública, e são viabilizadas através de interações em densas redes multiatoriais que lidam com questões
multidimensionais?
Para responder essas questões, este artigo propõe um marco analítico que compreende que as efetividades
das interfaces socioestatais e das políticas públicas elaboradas por meio delas não podem ser analisadas
de acordo com etapas, tendo cada uma delas sua própria abordagem para avaliação. Ao contrário, dado
que as efetividades são construídas e representadas por dimensões transversais mobilizadas na ação
pública, propomos que a construção, a implementação e os resultados das políticas públicas sejam
analisados e avaliados com o mesmo arcabouço.
No Brasil, lutas da sociedade civil contra o contexto autoritário gestaram, entre seus efeitos, a Constituição
cidadã de 1988 e seus dispositivos incentivadores da instauração de interfaces socioestatais. Também as

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eleições do Partido dos Trabalhadores para a Presidência da República viabilizaram a pluralização dessas
plataformas. Tais espaços podem escapar às fronteiras da setorialidade e têm traços estimulantes de uma
construção democrática articuladora de sentidos técnicos e políticos, operacionalizam valores em normas
sociotécnicas e traçam nexos transversais entre atores vinculados à administração pública e aos
movimentos sociais.
A noção de interfaces socioestatais amplia o olhar dos processos participativos de modo a considerar tanto
lógicas cognoscitivas, interfaces de participação informativa da sociedade para o Estado, de informação
governamental do Estado para a sociedade, de colaboração informativa entre Sociedade e Estado, como
também lógicas políticas, interfaces mandatária/de democracia direta, de transferência de políticas públicas
para execução da sociedade civil, de cogestão - com vinculação obrigatória das decisões (GURZA
LAVALLE, ISUNZA VERA, 2012; HEVIA; ISUNZA VERA, 2010 apud LUCHMANN, 2020).
Com tal abrangência, é possível ir além das compreensão das instituições participativas já tradicionais para
o Brasil como conselhos, conferências, orçamentos participativos e audiências públicas, de modo a alçar
também plataformas interativas digitais (LUCHMANN, 2020), que ganharam tanta relevância pelo contexto
pandêmico atual. Tais ambientes têm potencial de passarem a substituir as arenas presenciais enquanto
plataformas viabilizadoras das instituições participativas nacionais (DAMACENA, 2020) - para o regozijo dos
apreciadores da eficiência a la nova gestão pública e à revelia das críticas daqueles que prezam pelos
encontros promotores de reflexividade e ação.
Neste amplo espectro de possibilidades dado pelas interfaces socioestatais, o conceito de efetividade ganha
relevância. Se no final do século XX a administração pública tomou emprestado da administração privada
noções estreitas de eficiência e eficácia, estudos mais recentes de políticas públicas e administração pública
complexificam tais noções de modo a ir além do mero alcance de objetivos, que podem estar deslocados
das necessidades da cidadania, ou da relação de custo/benefício entre insumo e produto. É o conceito de
efetividade que assume o caráter público de uma avaliação que extrapola aspectos economicistas e
decisionais. Efetividade responderia, portanto, a como os objetivos das ações públicas alcançam a
resolução, com qualidade, dos problemas públicos. Ademais, para políticas públicas efetivas, a combinação
de instrumentos é condição fundamental, bem como capacidades analíticas, gestionárias e políticas que
desenhem, coordenem e viabilizem os trajetos entre objetivos, recursos e formas de ação (MUKHERJEE,
BALI, 2019). Assim, mais do que efetividade, é possível falar em efetividades, dado os múltiplos campos
nos quais as interfaces socioestatais atuam e exercem influência.
Para além dos produtos convencionais decorrentes da atuação direta das interfaces socioestatais, como
resoluções, recomendações, moções, articulações de grupos de trabalho, suas efetividades têm o potencial
de atravessar as próprias fronteiras institucionais e setoriais, dado que podem produzir aprendizagens e
repertórios políticos que são levados para outros espaços sociais. Nesse sentido, desenvolver um
arcabouço de análise que permita identificar e analisar efetividades que deslocam-se transversalmente na
esfera pública, social, política e técnica, pode contribuir para a compreensão da importância e efeitos das
interfaces socioestatais na construção das dinâmicas democráticas ampliando o âmbito de avaliação das
políticas públicas.
Essa percepção só é possível ao considerar, ainda, o aspecto dos valores públicos que engendram a
avaliação da ação pública, que tomam em conta a normatividade e a ética que subjazem a orientação de
processos públicos por seus atores (JANNUZZI, 2021). Se convencionalmente esses atores são os
avaliadores e decisores, ao focalizar as interfaces socioestatais, acrescenta-se que a avaliação de
efetividades pode ter sua politicidade mediada por uma diversidade de atores experts. Inclusive, vale atentar
para aqueles atores cujos conhecimentos mobilizados são os de suas vivências no seio do problema público,
dando vazão aos sentidos, propósitos e efeitos emergentes das redes de atores que operam o cotidiano da

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implementação (OLIVEIRA, DAROIT, 2020; OLIVEIRA, 2022) e, ainda, das comunidades em seus
territórios e demais coletividades engajadas em causas, diversidades de gênero, raça, classe entre outros
temas concernentes à "identidade, equidade, diferença, reconhecimento e solidariedade” (LAISNER, 2019,
p. 21).
Neste artigo, contextualizamos a situação da participação política na esfera federal, recuperamos a
discussão da ciência política com respeito à efetividade da participação e, em seguida, apresentamos os
eixos e as dimensões das dinâmicas transversais das interfaces socioestatais enquanto marco analítico
profícuo para compreender suas efetividades.
Compreendemos por dinâmicas interacionais transversais aquelas relações multiatoriais que lidam com
questões complexas e que extrapolam a dimensão setorial devido à temática, ao propósito, à estratégia, ao
interlocutor ou ao instrumento mobilizado (CRUZ, DAROIT, 2017). Assim, nos voltamos a dinâmicas
transversais socioestatais emblemáticas à orientação da ação pública nacional e aos seus reveses em
tempos de crise.
Em 2014, o Decreto 8.243 traria os contornos de um Sistema Nacional de Participação Social. Entretanto,
naquele mesmo ano, o decreto foi sustado: a Câmara dos Deputados não reconheceu a legitimidade do
executivo para viabilizar tal dispositivo legal para descrever as políticas de participação social que já
estavam em curso. A negativa do poder legislativo enunciava a crise política instaurada no Estado brasileiro.
Experiências como o Fórum Dialoga Brasil – Interconselhos (CRUZ, 2020), voltado a orientações e
monitoramento de planos plurianuais entre 2011 e 2017, tal como outros espaços de interação entre
sociedade e Estado, foram reorientados pelos atores estatais para a defesa de processos democráticos e
inclusivos.
Mais ainda, o Decreto n. 9.759/2019 e sua reverberação de referenciais autocráticos, ao extinguir colegiados
da administração pública federal, corrobora para compreender aquilo que está destacado como a dimensão
de poder destacada no marco analítico proposto para avaliar ações públicas transversais. Por meio da
observação dos deslocamentos realizados pelos atores sociais após a extinção dos colegiados para a
apropriação de outros espaços de construção democrática, entendemos que as instituições participativas
não têm sua efetividade limitada à sua produção normativa ou influência direta sobre as políticas públicas,
mas que são capazes de promover outras dinâmicas baseadas nas experiências dos atores e no processo
de aprendizagem decorrentes, em parte, da participação em instâncias participativas oficiais.
Em reflexões anteriores, o propósito das autoras esteve em descrever e sistematizar práticas e instrumentos
de ação pública transversal e participativa. Desta vez, é trazida esta abordagem concernente às efetividades
possíveis, em seus sentidos plurais de articulação e produção de resultados, visando contribuir para a
discussão da avaliação das políticas públicas e das dinâmicas participativas de realização da ação pública.
Várias experiências participativas vinculadas ao poder executivo federal foram fragilizadas pela ruptura
institucional da democracia representativa em 2016. Desde então, porta-vozes conselhistas da sociedade
civil, diversas vezes, preteriram repertórios interativos de articulação com atores governamentais (ABERS,
SERAFIM, TATAGIBA, 2014) para preferirem viabilizar estratégias de ação coletiva de resistência e
denúncia ao novo projeto imposto, que rompeu com o programa eleito e com o Plano Plurianual
estabelecido.
O olhar dos atores governamentais para a interface, interpretando-a como locus da defesa da legitimidade
da democracia, ajuda a desvendar uma noção não-convencional para efetividade: se a tomamos enquanto
resultado, efeito e consequência de interações na ação pública (LASCOUMES, LE GALÈS, 2012), não
necessariamente estamos falando em impactos materiais, mensuráveis em avaliações ex post da
implementação de iniciativas governamentais. Defendemos aqui que é possível subverter aos desígnios da
análise da performance, do desempenho, do atingimento de metas do (not so) new public management para

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alçar a verificação da efetividade das interfaces participativas, inclusive, pelo reconhecimento de aportes à
construção democrática e aos valores e sentidos que determinam seus contornos.
É assim que destacamos as possibilidades de estabelecimento de novas redes que não estão restritas aos
laços convencionais setoriais, identitários ou institucionais; e que representam a constituição de novas
estratégias de produção de diálogo e sentido; e de novos dispositivos e referenciais para a ação pública. As
instituições participativas conformam pontos de acesso da cidadania ao Estado, e permitem não somente a
reverberação das demandas cidadãs como também possibilidades de aprendizagem e hibridação de
referenciais de ação pública.
Nessas construções coletivas, constam as visões de mundo da cidadania, os escapes das iniciativas
oriundas de instituições participativas para lugares menos formais e menos institucionalizados, as
possibilidades de lidar com temas emergentes (e emergenciais) e revisitar os objetivos estabelecidos,
contextualizados pelos aspectos situacionais, como são as incertezas das concertações políticas
convencionais, que reverberam nas (e são reverberadas pelas) práticas e arranjos participativo-deliberativos
(para usar a expressão de Fung e Cohen (2007)).

2. Debate atual sobre efetividade da participação

Pires et al (2011) sintetizam estudo de fôlego sobre a efetividade das instituições participativas (IPs) e
apresentam que os resultados das IPs são multidimensionais e podem configurar “impactos associados ao
acesso e à qualidade dos bens, serviços e políticas públicas produzidos a partir da esfera do Estado (...)
[ou] outro padrão que coteja os resultados e impactos das IPs sobre a organização da sociedade, as
relações políticas e de poder, as práticas e atuação da sociedade civil e dos gestores públicos” (2011, p.
352), não havendo consenso na literatura sobre como efetuar a medição da efetividade. Nessa obra, Coelho
(2011) compartilhou sua pesquisa com conselhos locais de saúde de São Paulo e distinguiu quatro
dimensões: inclusão, participação, debates e conexões, de modo a agrupar as variáveis de um conjunto de
indicadores que avalia e compara os fatores relevantes para o êxito dos conselhos.
No mesmo ensejo, Wampler (2011a) compreendeu três tipos de resultados possíveis para as IPs: geração
de bem-estar social, observando a vinculação entre a presença de IPs e determinado aspecto de bem-estar;
qualidade da deliberação e da representação nos debates, forjando novos elos entre atores diversos
inclusive em ambientes externos às IPs; decisões governamentais sobre políticas públicas, de modo
indireto, considerando possibilidades limitadas de formulação e a fiscalização de políticas e serviços. Esse
autor percebe as instituições participativas como “enxertos na estrutura do Estado e da democracia
representativa” (WAMPLER, 2011, p. 151), mediando interesses de atores diversos em três dimensões: da
atuação das organizações da sociedade civil no setor; do sistema de conselhos envolvido (horizontal e
verticalmente); e dos interesses políticos dos atores governamentais no contexto do ambiente político mais
amplo.
Sandro Silva também reconhece as instituições participativas (ou, como o autor prefere, instituições de
deliberação participativa) enquanto parte incremental do processo político decisório, sem ampla capacidade
de mudança nas dinâmicas políticas estatais, restando em um “meio da escala decisória” (SILVA, 2018, p.
29).
Por sua vez, Carla Almeida, Euzeneia Carlos e Rafael Silva (2016) distinguem, com Avritzer (2011), entre
estudos de efetividade de instituições participativas, voltados a mensurar os impactos da participação na

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qualidade das políticas, bens e serviços públicos por meio de ferramentas mais correntes em pesquisas de
avaliação de políticas públicas articuladas à abordagens deliberacionistas, e estudos de efetividade
deliberativa, que voltam-se à qualidade do processo deliberativo, suas dinâmicas e condicionantes. Almeida,
Carlos e Silva agregam os dois grupos de estudos à efetividade da participação, e alinham-se à abordagem
deliberativa. Um aporte desses autores está na apresentação de um Índice de Efetividade da Participação
(IEP), com variáveis concernentes à institucionalização (observando dispositivos normativos, fundação,
estrutura organizacional), à deliberação (observando a frequência de reuniões, planejamento, modalidades
de incidência governamental) e à representação (observando a prestação de contas, a publicização de
atividades, os laços da instância com a sociedade e modos de eleição de participantes societais).
Entretanto, em pesquisa mais recente, Fernanda Vick e Adrian Gurza Lavalle (2020), investigaram as
influências da Conferência Nacional de Educação sobre o Plano Nacional de Educação e argumentaram
que a efetividade de instituições participativas na geração de projetos de lei e produções legislativas pode
responder especialmente a mediações de processos políticos convencionais. Mereceriam, portanto, atenção
as capacidades de atores-chave articularem os seguintes mecanismos políticos: aliados temáticos,
expertise técnica e procedimental, encaixe institucional e informação oportunizada.
Esses aportes suscitam reflexão sobre os processos participativos nacionais contemporâneos que, se
carecem de ampla capacidade de influência política no poder executivo, permanecem vivos e relevantes
plataformas de processos sociais articulatórios de solidariedade e de disputas políticas.
A literatura indica que a efetividade da participação envolve tanto aspectos internos, os quais referem-se ao
seu funcionamento, debates, normas, representatividade, quanto a aspectos externos que correspondem à
implementação das decisões pelo Estado e seus efeitos (AVRITZER, 2011). Para além das dificuldades de
avaliação dos seus efeitos, como expresso por Gurza Lavalle (2011), é importante que não se desvinculem
estes dois momentos: o da deliberação e funcionamento internos e os resultados obtidos com a
implementação das decisões.
Embora situados em espaços diversos - interno e externo à instituição de deliberação participativa, seus
processos são interdependentes, afetando-se mutuamente. Neste sentido, cabe discutir uma proposta que
mantenha esta vinculação e seja capaz de descrever a dinâmica que envolve a realização das políticas
públicas.

3. Transversalidade como conceito, prática, instrumento e resultado que articula interfaces
socioestatais

As noções de efetividades propostas pelos autores da ciência política são frutíferas para reconhecer os
contornos, propósitos e transbordamentos das interfaces formais de encontros entre representantes da
sociedade e do Estado. Com intenção interdisciplinar, desta seção em diante, nossos aportes passam a
aproximar o olhar para a efetividade da participação a abordagens da sociologia da ação pública
(LASCOUMES, LE GALÈS, 2012; HALPERN; LASCOUMES; LE GALÈS, 2014; MULLER, 2018), da
administração (HATCHUEL, 2005; BRUGUÉ; CANAL; PAYA, 2015; DAROIT, 2007; MUKHERJEE, BALI,
2019) e da sociologia da ciência (CALLON; LASCOUMES; BARTHE, 2009; LATOUR 2005, 2006, 2012).
Partindo desses pontos, designamos fluxos de dinâmicas transversais enquanto aspectos propulsores
dessas interfaces. Com inspiração latouriana, observamos as associações em movimento e suas traduções
no contexto de incerteza para dar conta da (re)produção das ações coletivas, sejam elas de caráter efêmero
ou perene.

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A sociologia da ação pública tem como foco a análise das políticas públicas a partir de seus instrumentos.
Embora os instrumentos de ação pública tenham sido tratados por outros autores como instrumentos de
governo (LINDERS, PETERS, 1989), ferramentas de governo (HOOD, 1983; HOOD, MARGETTS, 2007),
ferramentas de ação governamental (SALAMON, LUND, 1989) ainda na década de 1980 e ganhado
relevância com o new public management, especialmente na década de 1990, foi nos anos 2000 que os
estudos sobre instrumentos no âmbito do Estado, governo e políticas públicas foram retomados sob uma
nova perspectiva. Coube a Armand Hatchuel retomar o relacionamento dos instrumentos com a abordagem
de poder foucaultiana, a qual fundamenta os instrumentos numa epistemologia da ação que organiza a
reflexividade coletiva sobre os dispositivos de ação coletiva no campo da administração (HATCHUEL et al,
2005).
Também com inspiração foucaultiana, Lascoumes e Le Galès (2004) definem instrumentação da ação
pública como “o conjunto dos problemas postos pela escolha e usos das ferramentas (das técnicas, dos
meios de operar, dos dispositivos) que permitem materializar e operacionalizar a ação governamental”
(LASCOUMES, LE GALÈS, 2004, p. 12, tradução das autoras). A instrumentação, além de problematizar
os métodos de governo, torna-se, ela mesma, problema a ser investigado considerando seu caráter político,
como indicado pela abordagem foucaultiana. Nesse sentido, a questão do contexto político e, portanto, de
poder no qual a instrumentação ocorre é um elemento central para a compreensão das escolhas e usos dos
instrumentos, uma vez que a disputa política envolve os métodos de ação do governo em suas relações
com a sociedade.
Para os mesmos autores, o instrumento de ação pública “constitui um dispositivo ao mesmo tempo técnico
e social que organiza relações sociais específicas entre o poder público e seus destinatários em função das
representações e dos significados dos quais é portador” (LASCOUMES, LE GALÈS, 2004, p. 13, tradução
das autoras). Além das escolhas políticas em contextos de disputa de poderes, os instrumentos envolvem
escolhas técnicas, as quais são limitadas pelas possibilidades colocadas pelas normas que orientam a
relação Estado-sociedade, bem como pelos sentidos atribuídos pela sociedade aos problemas a serem
endereçados pelos instrumentos.
A ação estatal é limitada pelo arcabouço normativo que acaba por delimitar o campo de atuação dos
instrumentos. São recorrentes os estudos que abordam a burocracia estatal como empecilho à realização
plena das políticas públicas, seja no seu caráter constitutivo, quanto operacional. São igualmente
recorrentes os estudos que abordam a necessidade de atuação da burocracia estatal para a solução dos
problemas públicos. Observa-se, portanto, que a estrutura normativa estatal, bem como sua organização
administrativa são questões relevantes na delimitação dos instrumentos que colocam em relação Estado-
sociedade. Uma vez o instrumento elaborado, o mesmo passa a congregar materialmente um arcabouço
normativo muitas vezes oriundo de diferentes estruturas e níveis estatais.
Porém, os instrumentos, segundo Lascoumes e Le Galès (2004), também apresentam um caráter técnico.
O caráter técnico do instrumento trata das questões ligadas à resolução dos problemas, alcance dos
objetivos, economia de recursos, viabilidade de implementação e uso, ou seja, possui funções que visam
tornar eficiente e efetiva a administração estatal. Nesse sentido, os instrumentos podem ser entendidos
como tipos específicos de tecnologias, dado que sua especificidade provém tanto do campo no qual são
aplicados - relações Estado-sociedade - quanto do fato de terem por base uma concepção de regulação.
Tecnologias podem ser entendidas como “nexus de premissas, mitos racionais, sistemas de crenças,
hipóteses e limites materiais os quais derivam de forças institucionais mais amplas, intervém na construção
de padrões de ação e abrem novas possibilidades de desempenho e invenções” (LABATUT, AGGERI,
GIRARD, 2012, p. 43). Com as contribuições de Labatut, Aggeri e Girard (2012), Law (2002), Callon,
Lascoumes e Barthe (2009), e Latour (2005, 2006, 2012), é possível assumir que as tecnologias e os
instrumentos de ação pública, apresentam aspectos materiais ligados às suas funções, mas também

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aspectos imateriais, associados aos significados coletivamente (e politicamente) construídos pelos atores
que as criam e utilizam. Sendo assim, os instrumentos tanto apresentam um caráter técnico, quanto político
em sua concepção, estando distantes da pretensa neutralidade muitas vezes ressaltada nas avaliações de
políticas públicas.
O aspecto coletivo da instrumentação e construção de instrumentos de ação pública, que envolve interações
de múltiplos atores, apresenta ainda outros aspectos não ligados à sua normatividade ou funções. Estes
aspectos podem ser representados pelas práticas dos atores, ou seja, pelas perfomances que eles
desempenham em suas interações. Segundo Law (2011), diferentes realidades são encenadas pelos atores
em diferentes práticas, as quais estão imersas em relações de poder dadas pelo contexto das interações.
Embora práticas sejam entendidas, com Hatchuel (2005) e Andrade (2011), como contingentes ao contexto
e à interação entre os atores heterogêneos envolvidos os quais também interagem com instrumentos e
normas), os significados atribuídos pelos atores às suas práticas incluem a dimensão histórica da análise -
ou como apontam Gussi e Oliveira (2016), a trajetória - dado que significados também são culturalmente
construídos (e dependem de um quadro social e institucional mais amplo).
Como as interfaces socioestatais participativas têm como um dos objetivos promover a democratização no
sentido amplo dos processos de realização das políticas públicas, a dinâmica de instrumentazação da ação
pública passa a envolver múltiplos atores que conformam os instrumentos em perspectivas que não,
necessariamente, seguem padrões hierárquicos, burocráticos ou setoriais. Nesse sentido, as fronteiras
delimitadas pela estrutura e atuação estatais começam a ser questionadas e transpostas, visando promover
maior capilaridade de ação e de resultados para as políticas públicas, bem como buscar maior efetividade
para seus processos de construção, implementação e resultados. É neste contexto que se situa o debate
sobre transversalidade da ação pública.
O debate sobre transversalidade vem ganhando relevância junto com a compreensão que a abordagem
setorializada das políticas públicas e a hierarquização burocrática do Estado não são capazes de responder
aos problemas públicos e demandas sociais contemporâneas, caracterizados pela multidimensionalidade e
complexidade. Em trabalhos anteriores (CRUZ, 2020; DAROIT, CRUZ, 2019; CRUZ, DAROIT, 2017a;
CRUZ, DAROIT, 2017b; CRUZ, DAROIT, LAISNER, BORGES, 2020), as autoras apresentam a gênese do
conceito e sua relação com intersetorialidade e dinâmicas participativas.
Nesses estudos, a transversalidade é tratada não apenas como um eixo articulador em termos de gestão
de políticas públicas ou compartilhamento de ideias e diretrizes entre diferentes setores e entes federativos,
mas também como um arcabouço organizativo que congrega elementos para a ação pública e promoção
de transformações sociais por meio de dinâmicas inovativas nas relações Estado-sociedade.
Com Callon, Lascoumes e Barthe (2009), as autoras referiram-se às instituições participativas enquanto
fóruns híbridos atuantes em contextos de incerteza, que exigem conhecimentos plurais instrumentos
dialógicos, intensos, abertos e de qualidade. Ao avaliá-los, os elementos de análise seriam: (1) a
consideração de pontos de vista de diferentes atores (diversidade e independência de grupos); (2) a
capacidade dos atores de confirmarem que seus pontos de vista foram considerados no processo de
trabalho (transparência e traceabilidade); (3) o estabelecimento de relações de confiança (repetição de
interações, continuidade da expressão dos pontos de vista, clareza de regras de organização). A
dialogicidade é a chave de análise dos instrumentos dos fóruns híbridos: quanto maior o encorajamento de
trocas e debates, a qualidade, a intensidade e a abertura à diversidade, maior a dialogicidade. Essa
abordagem aproxima-se da noção de efetividade deliberativa, e a amplia por priorizar justamente a
consideração da diversidade, da hibridação e da ação em contextos de incerteza.
Neste sentido, faz-se necessário o registro de que a compreensão da efetividade de uma interface
socioestatal não passa somente por conhecer a percepção dos atores direta ou indiretamente envolvidos,

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mas também por investigar as ações desenvolvidas pelos mesmos a partir da experiência participativa que
materializa-se em novas práticas, novos instrumentos e novos significados.
Daroit e Cruz (2019) apresentam uma proposta de arcabouço analítico para a ação pública transversal
composta por quatro eixos e quatro dimensões. Os eixos correspondem às práticas, aos instrumentos, aos
significados e aos contextos em que a ação pública ocorre. As práticas representam as interações
“performadas” pelos atores em rotinas e eventos, enquanto engajados na produção de artefatos, mobilizam
relações e conhecimento na ação coletiva (HATCHUEL, 2005). As práticas permitem a mobilização de
estratégias, valores e projetos em processos dialógicos multiatoriais, viabilizando a efetividade de políticas
públicas.
Os instrumentos correspondem à materialização da ação em artefatos, métodos e normas sociotécnicas
que permitem o ordenamento das práticas, sentidos e relações de poder de modo a promover uma estrutura
que dê suporte a efetividades das políticas públicas. Representam abordagens únicas e localizadas para
resolver problemas complexos, sendo caminhos de solução que foram mobilizados com a expectativa de
determinados resultados. Segundo Halpern, Lascoumes e Le Galès (2021, 2014; Lascoumes, Le Galès,
2012; 2004), os instrumentos são mediadores que não são neutros e apresentam tanto caráter técnico
quanto político.
O eixo de significados refere-se aos referenciais cognitivos (MULLER, 2018). Referenciais são traduzidos
como significados, pois ambos mobilizam valores, imagens, algoritmos e normas sociotécnicas. Nos
processos participativos, emergem referenciais híbridos que compõe significados transversais, os quais
influenciam as práticas, os instrumentos e o contexto em que se dá a ação pública (CRUZ, 2020).
Por fim, o eixo contexto corresponde aos espaços e tempos específicos nos quais as interações multiatoriais
ocorrem. Refere-se à perspectiva situada dos atores em disputa nos processos participativos, moldando
“espaços-entre”, somente possíveis em um campo de diferenças cuja síntese ocorre pelo transporte e
interação de significados (SERRES, 1999), práticas e instrumentos.
Os eixos indicam grandes áreas de atenção para a avaliação das dinâmicas internas às instituições de
deliberação participativa. Sua importância também reside no fato de que por eles circulam dimensões que
materializam a ação pública e promovem o relacionamento entre os atores envolvidos e os resultados
dessas dinâmicas.
A dimensão operativa associa-se mais fortemente ao eixo das práticas e reflete aspectos relacionados à
gestão das dinâmicas interacionais - sua coordenação, integração e controle para a obtenção dos resultados
esperados. Essa dimensão refere-se à artefatualização, não se tratando de mero fenômeno natural ou
tradicional, mas sim daquilo que é feito na ação coletiva. Mais além, toma em conta a organização enquanto
técnica, atividade e classe de ações, bem como identifica a relevância e a especificidade de atores coletivos
organizacionais, com suas historicidades, modelos de aprendizagem, produção de conhecimento e ação
(HATCHUEL, 2008).
A dimensão normativa apresenta um caráter fortemente prescritivo relacionado à normatização das ações
e seus limites orçamentários. Busca definir o comportamento presente e futuro dos atores. No entanto, como
normas e leis estão sujeitas à interpretação e produção de novos significados, bem como a diferentes usos,
acabam por contribuir para a geração de resultados imprevistos. As normas constituem um tipo específico
de instrumento de ação pública (BORRAZ, 2004, p. 123-125). Elas são portadoras de uma forma
concretizada de saber sobre o poder social, produzindo efeitos específicos, independente daqueles
buscados por seus autores. As normas exprimem as características das relações de força entre os atores e
possuem simultaneamente uma racionalidade democrática, dada sua fundação em processos de
negociação, e uma racionalidade técnica e científica, capaz até mesmo de neutralizar seu componente
político originário. Nesse sentido, importa percebê-las como sociotécnicas, ao mesmo tempo estabelecidas

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por meio de interações sociais e fundamentadas por saberes e processos técnicos (CALLON,
LASCOUMES, BARTHE, 2009).
A dimensão experiencial traz como elemento para a efetividade dos processos deliberativos e seus
resultados, as identidades dos atores e suas trajetórias, sendo temporalmente e espacialmente ancorada,
e contribuindo com a construção de práticas e instrumentos (e sendo por eles construída). Com Cefaï (2017),
é possível apreender que as experiências possuem sentidos afetivo e estético, que dão acesso ao mundo;
orientação prática, ao reconhecer o real, aumentando a capacidade de ação e submetendo as pessoas à
realidade; e é, ainda, uma troca interacional, por meio de processos de cooperação e comunicação.
Acrescenta-se a reflexão da interseccionalidade, que apresenta gênero, raça e classe enquanto marcadores
sobrepostos de corpos submetidos a distintos padrões de inclusão e exclusão (CRENSHAW, 1991), que o
eixo dos significados é especialmente relevante à dimensão experiencial, uma vez que é possível
reinscrever possibilidades de implicação na geração de resultados e sentidos de identidade ao estabelecer,
no lado oprimido da diferença interseccional, dinâmicas de solidariedades e coalizões flexíveis (COLLINS,
2019).
A dimensão poder possui um aspecto fortemente contextual e relacional, influenciando diretamente as
práticas, instrumentos e significados estabelecidos. Refere-se à capacidade de produção de resultados pela
mobilização de atores, recursos e conhecimentos em contextos hierarquizados ou com maior grau de
dialogicidade. A noção foucaultiana de governamentalidade permite compreender a lógica de poder à qual
nos referimos, ao defini-lo enquanto ação que se dispõe por meio de instrumentos, táticas, aparelhos e
saberes (FOUCAULT, 2008). Essa lógica aponta para um agir que condiciona outras ações, um agir de
governo, que se conforma considerando redes de relações contínuas e múltiplas entre população, território
e riqueza. Assim, importa ressaltar, com Latour (2020), que o poder não apenas proíbe como também
permite e, novamente com inspiração foucaultiana, que a governamentalidade é “uma forma de poder que
não podemos mais denunciar porque ela se tornou a norma, a razão, o saber, em resumo, a via reta. O
poder foi naturalizado. Ele se exerce de maneira tão indiscutível quanto às leis da natureza”.
Ao levar em conta os referidos eixos e dimensões, vincula-se a análise à avaliação, de modo a alçar a
compreensão dos atravessamentos e transbordamentos de ambientes e processos complexos, nos quais
atores não obedecem limites pré-concebidos para suas dinâmicas interacionais.

Figura 1: Marco analítico dos eixos e dimensões da ação pública transversal

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Fonte: Daroit e Cruz (2019)

O arcabouço indica que as dimensões circulam e promovem as interações entre os eixos, gerando a
dinâmica inerente aos processos participativos situados nos espaços-tempos das instituições participativas.
A configuração assumida por eixos e dimensões nessas dinâmicas, além de exprimirem os resultados
internos sobre a efetividade, permitindo a qualificação da deliberação participativa, também tem reflexos
sobre os resultados promovidos na sociedade.
No que tange às interfaces socioestatais, dinâmicas internas e externas estão articuladas e moldam a
efetividade das instituições participativas, podendo ser analisadas por meio da transversalidade constituinte
da ação pública em seus processos interacionais de produção de deliberações e de resultados, que não
obedecem às fronteiras específicas forjadas pelo Estado e a administração pública em seus setores
temáticos, divisão de poderes ou esferas federativas.
Ao integrar processos e resultados em uma dinâmica interacional composta pelos eixos de práticas,
instrumentos, contextos e significados, e pelas dimensões operativa, normativa, de experiência e poder,
mais do que relações de causa e efeito (GURZA LAVALLE, 2011), buscam-se associações e traduções
entre atores que permitam traçar os caminhos da efetividade. Assim, uma estratégia investigativa para a
efetividade das políticas públicas, pode ser construída a partir de abordagens de redes. Entre elas, a Teoria
Ator-Rede (CALLON, LASCOUMES, BARTHE, 2009; LATOUR, 2005, 2006) traz como contribuição a
possibilidade de seguir os atores em suas associações - portanto, em processos e resultados das interfaces
socioestatais, bem como coloca no mesmo nível de importância atores humanos e não humanos - como
instrumentos, normas, conceitos, permitindo investigar as ações dos atores e a materialização das mesmas
em inovações democráticas e transformações sociais. Não se trata de retirar o lugar dos estudos
comparativos para compreensão da efetividade das instituições participativas (COELHO, 2011), nem das

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análises das relações de causa e efeito (GURZA LAVALLE, 2011), mas de compreender as lógicas de
associações e traduções capazes de promover efetividade.

Fonte: Daroit e Cruz (2019)

O arcabouço indica que as dimensões circulam e promovem as interações entre os eixos, gerando a
dinâmica inerente aos processos participativos situados nos espaços-tempos das instituições participativas.
A configuração assumida por eixos e dimensões nessas dinâmicas, além de exprimirem os resultados
internos sobre a efetividade, permitindo a qualificação da deliberação participativa, também tem reflexos
sobre os resultados promovidos na sociedade.
No que tange às interfaces socioestatais, dinâmicas internas e externas estão articuladas e moldam a
efetividade das instituições participativas, podendo ser analisadas por meio da transversalidade constituinte
da ação pública em seus processos interacionais de produção de deliberações e de resultados, que não
obedecem às fronteiras específicas forjadas pelo Estado e a administração pública em seus setores
temáticos, divisão de poderes ou esferas federativas.
Ao integrar processos e resultados em uma dinâmica interacional composta pelos eixos de práticas,
instrumentos, contextos e significados, e pelas dimensões operativa, normativa, de experiência e poder,
mais do que relações de causa e efeito (GURZA LAVALLE, 2011), buscam-se associações e traduções
entre atores que permitam traçar os caminhos da efetividade. Assim, uma estratégia investigativa para a
efetividade das políticas públicas, pode ser construída a partir de abordagens de redes. Entre elas, a Teoria
Ator-Rede (CALLON, LASCOUMES, BARTHE, 2009; LATOUR, 2005, 2006) traz como contribuição a
possibilidade de seguir os atores em suas associações - portanto, em processos e resultados das interfaces
socioestatais, bem como coloca no mesmo nível de importância atores humanos e não humanos - como
instrumentos, normas, conceitos, permitindo investigar as ações dos atores e a materialização das mesmas
em inovações democráticas e transformações sociais. Não se trata de retirar o lugar dos estudos
comparativos para compreensão da efetividade das instituições participativas (COELHO, 2011), nem das
análises das relações de causa e efeito (GURZA LAVALLE, 2011), mas de compreender as lógicas de
associações e traduções capazes de promover efetividade.

Considerações finais

Os eixos e dimensões da transversalidade tornam-se focos de análise da efetividade interna e externa e
situam-se para além da percepção dos atores, incluindo as ações que geram e resultam essa(s)
efetividade(s). Nesse sentido, os elementos destacados no marco analítico permitem orientar o olhar de
quem avalia para as possibilidades da ação pública que conta com fóruns híbridos para seu
estabelecimento, considerando os extrapolamentos ao que é preconizado enquanto possibilidade
institucional. Isso fica explícito ao estudarmos processos participativos de ação pública nos âmbitos da
segurança alimentar e nutricional, saúde, direitos humanos, assistência social ou educação (RODRIGUES,
2020; DAROIT, CRUZ, 2019; CRUZ et al, 2019).
Importa reconhecer que a possibilidade de produção de efeitos de uma interface socioestatal refere-se a
capacidades que nem sempre correspondem a impactos diretos nas políticas e serviços públicos. Em geral,

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as interfaces do tipo instituição participativa artefatualizam instrumentos, interações e discursos: produzem
relatórios, resoluções, laços entre atores, moções que expressam propósitos (CRUZ, DAROIT, 2017a,
2017b; CRUZ, 2020). A desejada produção de efeitos mais densos para a população a partir de
determinações conselhistas, por exemplo, vai corresponder muitas vezes ao contexto político e ao senso
de responsabilidade dos atores governamentais (e ao respeito destes às capacidades institucionalizadas
das instâncias participativas) com relação às interfaces e aos porta-vozes societais.
Também por isso interessa tomar em conta a possibilidade de produção de sentido, de referenciais para a
disputa por hegemonia: nesse campo, pode haver menor subordinação dos representantes societais aos
estatais, e certa capacidade de autonomia e de exercício de estratégias de protagonismo pela sociedade
civil com potencial de reorientação dos referenciais cognitivos mais abrangentes. A sobrevivência desses
espaços e a reavivação dos repertórios de conflito também trazem pistas interessantes de um certo fôlego
democrático e de mudanças de praxis que merecerão ser estudadas em mais interfaces por esta agenda
de pesquisa, justamente para verificação de suas consequências.

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