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ISSN - 2237-7840
A LÓGICA DA INTERVENÇÃO E OS INDICADORES DE MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DE
BANCOS DE ALIMENTOS BRASILEIROS
THE INTERVENTION LOGIC AND THE MONITORING AND EVALUATION INDICATORS OF BRAZILIAN
FOOD BANKS
Natalia Teruta1
Romero Alves Teixeira 2
Rômulo Paes-Sousa 3
Resumo:
Este trabalho tem como objetivo apresentar o desenvolvimento de um mapa de
processos e resultados dos bancos de alimentos brasileiros e propor um conjunto
de indicadores para seu monitoramento e avaliação. A pesquisa realizada baseou-
se no acervo teórico dos conceitos e técnicas de monitoramento e avaliação de
programas sociais e no conteúdo técnico disponível para os bancos de alimentos
nacionais. Para elaboração do nosso trabalho, os percursos metodológicos
escolhidos partiram da abordagem qualitativa, recorrendo a análise documental e
entrevistas semi-estruturadas com diversos atores dos bancos de alimentos,
etapas que serviram para identificar seus principais componentes, descrever sua
intervenção social e, por fim, construir o painel de indicadores. Foram identificados
os objetivos dos bancos de alimentos, os contextos e recursos necessários para
seu funcionamento, sua dinâmica e seus produtos, resultados e impactos
esperados. A partir dessas informações, a lógica dos bancos de alimentos foi
sintetizada em um Mapa de Processos e Resultados, que apoiou a proposta de
um Mapa de Indicadores. Com essa proposta de mapas, descrevemos os bancos
de alimentos brasileiros a partir de seus principais componentes, podendo orientar
a elaboração de planos viáveis de avaliação e monitoramento para verificação do
seu desempenho enquanto estratégia para a segurança alimentar e nutricional.
1 MSc, é nutricionista e pesquisadora, especialista em gestão de bancos de alimentos e doutoranda em Saúde Coletiva pela Fiocruz
Minas. Tem interesse em políticas de segurança alimentar e nutriconal e combate às perdas e desperdícios de alimentos. É consultora
de redes brasileiras de bancos de alimentos (Rede Brasileira de Bancos de Alimentos e Rede Mesa Brasil Sesc). Trabalhou como
consultora da FAO e da UNESCO no Ministério do Desenvolvimento Social e Ministério da Cidadania. E-mail: nataliatenuta@gmail.com
2 Nutricionista, doutor em ciências da saúde. Atualmente é Professor Associado da Universidade Federal dos Vales do Jequitinhonha
e Mucuri, lecionando no curso de graduação em Nutrição e nos programas de pós-graduação em Ciências da Nutrição e Saúde,
Sociedade e Meio Ambiente. É pesquisador na área de Nutrição e Saúde Pública, com ênfase em Promoção da Saúde, Vigilância
Sanitária, Epidemiologia Nutricional e Segurança Alimentar. E-mail: romeroalvesteixeira@gmail.com
3
MD, PhD, é especialista em políticas de saúde e proteção social, interessado em políticas de erradicação da pobreza, políticas de
proteção social, indicadores de desigualdade social e técnicas de Sistemas de Informações Geográficas (SIG) aplicadas a estudos
sociais e urbanos. É Pesquisador Sênior da Fiocruz (Brasil) e Associado Honorário do Instituto de Estudos de Desenvolvimento da
Universidade de Sussex (Reino Unido). No início de sua carreira, foi Vice-Ministro do Desenvolvimento Social do Brasil e Secretário
Nacional de Avaliação e Gestão da Informação na mesma instituição; e Diretor do Centro Mundial do PNUD para o Desenvolvimento
Sustentável. Trabalhou como assessor e consultor internacional em política de proteção social e monitoramento e avaliação na América
Latina, África e Ásia para o PNUD, FAO, BID, OPAS, Banco Mundial e DFID. E-mail: romulo.paes@fiocruz.br
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Palavras-chave: Bancos de Alimentos; Teoria da Mudança; Monitoramento e
Avaliação.
Abstract:
This paper aims to present a map of processes and results of the Brazilian food
banks, and to propose a set of indicators for their monitoring and evaluation. Our
research grounds on up-to-date theoretical concepts and on modern techniques
for monitoring and evaluating social programs, taking into account the available
technical content about the Brazilian food banks. The applied methodology started
from a qualitative approach, using document analysis and semi-structured
interviews with different actors, were used to identify the main components of the
food banks, describe their social intervention and ultimately to build the panel of
indicators. The fundamental objectives of the Brazilian food banks, the context and
resources necessary for their operation, their dynamics and their expected
products, results and impacts were identified. Based on this information, the logic
behind the Brazilian food banks was synthetized in a Map of Processes and
Results, which supported the proposal of a Map of Indicators. By using this maps
approach, we were able to describe Brazilian food banks based on their main
components, a result that could guide the elaboration of viable plans for the
evaluation and monitoring of food banks, to verify their performance as a Food
Security strategy.
Keywords: Food Banks; Theory of Change; Monitoring and Evaluation.
1. Introdução
O conceito de bancos de alimentos brasileiros está em constante construção e continua sendo forjado à
medida que evoluem as reflexões acerca de seus objetivos fundamentais, modalidades operacionais e de
gestão existentes, e de como os processos estão sendo construídos e operacionalizados nas diversas
experiências distribuídas no país.
O decreto que (re)instituiu a Rede Brasileira de Bancos de Alimentos define bancos de alimentos como:
(...) estruturas físicas ou logísticas que ofertam o serviço de captação ou de recepção e de
distribuição gratuita de gêneros alimentícios oriundos de doações dos setores público ou
privado a: I - instituições públicas ou privadas prestadoras de serviços de assistência social,
de proteção e de defesa civil; II - instituições de ensino; III - unidades de acolhimento
institucional de crianças e adolescentes; IV - penitenciárias, cadeias públicas e unidades
de internação; V - estabelecimentos de saúde; e VI - outras unidades de alimentação e de
nutrição. (...) As estruturas logísticas (...) consistem em metodologias do tipo colheita
urbana, que se caracterizam pela coleta e pela entrega imediata dos alimentos doados,
sem a necessidade de local físico para armazenagem. (BRASIL, Art. 1º, § 1º e 2º, 2020)
No Brasil, nas últimas três décadas, os bancos de alimentos contribuíram expressivamente para
recuperação de alimentos, para complementação de cardápios de instituições socioassistenciais e de
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famílias em situação de vulnerabilidade social, alimentar e nutricional, e para promoção da saúde e de
hábitos alimentares saudáveis.
O entendimento do desenho operacional e de gestão dos bancos de alimentos brasileiros é diverso, mas
todas as experiências existentes atuam para mitigar problemáticas sociais resultantes de um sistema de
produção, distribuição e consumo desigual e injusto (MACHADO, OLIVEIRA, MENDES, 2016).
O mapeamento feito por Tenuta et al. (2021) identificou 217 unidades de bancos de alimentos em
funcionamento no país, pertencentes a quatro modalidades de gestão: I) públicos municipais; II) da Rede
Mesa Brasil do Serviço Social do Comércio (Sesc); III) das Centrais de Abastecimento (Ceasas); e IV) das
Organizações da Sociedade Civil. As unidades mapeadas operam nas modalidades Convencional e/ou
Colheita Urbana.
A história de atuação desses equipamentos está marcada por um importante progresso impulsionado por
investimentos em políticas sociais de abastecimento, de garantia de direitos e de combate à fome (TAKAGI,
2006; TENUTA, 2014). Até 2012, os bancos de alimentos tiveram acesso a editais anuais de financiamento
para implantação e modernização das suas estruturas, além de contarem com outros investimentos públicos
e privados para suas operações (BRASIL, 2005; 2006; 2007a; 2007b; 2008a; 2008b; 2009; 2010; 2011;
2012a; 2012b; SANTARELLI, BURITY et al. 2019). A partir de 2014, recessões econômicas e cortes no
orçamento trouxeram implicações negativas para os programas da segurança alimentar e nutricional, uma
vez que a austeridade fiscal gerou uma queda de 84,6% no orçamento federal desta agenda (SOUZA,
BARROS, BARRETO et al., 2019). Já a partir de 2018, o aprofundamento de políticas neoliberais resultou
em um drástico desmonte do sistema que contemplava políticas sociais inclusivas e promotoras da
segurança alimentar e nutricional, inaugurado pela extinção do Conselho Nacional de Segurança Alimentar
e Nutricional (CONSEA). Nesses meandros, os bancos de alimentos foram impactados pela recessão de
recursos, além de desmobilizados pela deterioração das políticas do atual Ministério da Cidadania
(SANTARELLI, BURITY et al. 2017; 2019).
A trajetória dos bancos de alimentos no Brasil também conta com uma escassa literatura que ancore e
norteie suas operações. Documentos técnicos e acadêmicos disponíveis sobre o tema abordam estrutura,
processos e resultados das ações, mas há uma lacuna ainda maior sobre publicações que tratem da
avaliação e monitoramento dos bancos de alimentos (GARCIA et al., 2021). Assim, novos materiais e
estudos sobre essas dimensões apoiarão a grande rede nacional de bancos de alimentos em atuação no
país.
Este artigo tem como objetivo apresentar um Mapa de Processos e Resultados (MaPR) para representar,
esquematicamente, a narrativa de associação e causalidade dos recursos, atividades e produtos do
programa para mitigação do problema social originário. Objetiva, também, propor o Mapa de Indicadores
(MaIND) para avaliação e monitoramento articulados aos elementos do MaPR apresentado.
2. Metodologia
Para a elaboração das propostas do MaPR e do MaIND, este trabalho utilizou a pesquisa documental para
melhor compreender a teoria que embasa os bancos de alimentos brasileiros. Foram realizadas consultas
a normativas e documentos técnicos produzidos por órgãos públicos e instituições privadas gestoras de
bancos de alimentos e, também, a pesquisas e estudos acadêmicos sobre o tema.
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Para busca dos documentos, utilizou-se os termos “banco$ de alimentos” e “food bank$” na ferramenta de
busca do Google® e na página virtual do atual Ministério da Cidadania e da Rede Brasileira de Bancos de
Alimentos. Foram selecionados documentos de 2003, início das experiências brasileiras de bancos de
alimentos, até os dias atuais. Além dos documentos encontrados, também foram utilizados o acervo pessoal
dos autores deste manuscrito.
Foram selecionados 30 documentos para apoiar a construção do MaPR e do MaIND, conforme Tabela 1.
Os documentos localizados e incluídos no estudo são aqueles produzidos pelo Governo Federal e o
Ministério da Cidadania (já nomeado por Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome e
Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário), voltados aos bancos de alimentos públicos e uma
ocorrência àqueles instalados em Ceasas; pelo Serviço Social do Comércio, voltados às unidades da Rede
Mesa Brasil Sesc; pela Rede de Bancos de Alimentos do Rio Grande do Sul, destinados aos bancos de
alimentos de iniciativa da sociedade civil sob tutela desta Rede; e pela Rede Brasileira de Bancos de
Alimentos, disponíveis a todas as unidades em funcionamento no país, independente da modalidade de
gestão. Foram localizados documentos internos de dois bancos de alimentos de organização não
governamental. Não houve ocorrência de documentos específicos para unidades de Ceasas.
Tabela 1: Lista de documentos selecionados para apoio à construção do Mapa de Processos e Resultados
e do Mapa de Indicadores para bancos de alimentos brasileiros.
Nome do documento
Tipo do documento e
instituição/órgão
responsável/autor(a)
Ano de
publicaçã
o
Edital nº 02 - Programa Acesso à Alimentação - Projeto Banco de
Alimentos
Edital de Financiamento do Ministério
do Desenvolvimento Social e Combate
à Fome
2005
Programa Acesso à Alimentação - Banco de Alimentos
Documento Técnico do Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate à
Fome
2006
Edital SESAN/MDS nº 04/2006 - Seleção Pública de Propostas
para Implantação de Bancos de Alimentos - Programa Acesso à
Alimentação
Edital de Financiamento do Ministério
do Desenvolvimento Social e Combate
à Fome
2006
Modelo de Regimento Interno do Banco de Alimentos Documento orientador Rede de Bancos
de Alimentos do Rio Grande do Sul 2007
Roteiro de Implantação para Bancos de Alimentos
Documento Técnico do Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate à
Fome
2007
Edital SESAN/MDS nº 04/2007 - Seleção de Propostas para
Implantação de Equipamentos Públicos de Segurança Alimentar e
Nutricional (Restaurantes Populares, Bancos de Alimentos e
Cozinhas Comunitárias)
Edital de Financiamento do Ministério
do Desenvolvimento Social e Combate
à Fome
2007
Edital SESAN/MDS nº 15/2007 - Seleção Pública de Propostas
para Implantação, Modernização e Ampliação da Funcionalidade
de Bancos de Alimentos
Edital de Financiamento do Ministério
do Desenvolvimento Social e Combate
à Fome
2007
Edital MDS/SESAN nº 04/2008 - Seleção Pública de Propostas
para Implantação e Modernização de Bancos de Alimentos
Edital de Financiamento do Ministério
do Desenvolvimento Social e Combate
à Fome
2008
Edital MDS/SESAN nº 14/2008 - Seleção Pública de Propostas
para Implantação ou Modernização de Bancos de Alimentos
Edital de Financiamento do Ministério
do Desenvolvimento Social e Combate
à Fome
2008
Edital MDS/SESAN nº 05/2009 - Seleção Pública de Propostas
para Apoio à Implantação ou Modernização de Bancos de
Alimentos
Edital de Financiamento do Ministério
do Desenvolvimento Social e Combate
à Fome
2009
Edital MDS/SESAN nº 02/2011 - Seleção Pública de Propostas
para Apoio à Implantação ou Modernização de Bancos de
Alimentos
Edital de Financiamento do Ministério
do Desenvolvimento Social e Combate
à Fome
2011
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Edital MDS/SESAN nº 05/2012 - Seleção Pública de Propostas
para Apoio à Implantação ou Modernização de Bancos de
Alimentos em Centrais de Abastecimento
Edital de Financiamento do Ministério
do Desenvolvimento Social e Combate
à Fome
2012
Edital MDS/SESAN nº 06/2012 - Seleção Pública de Propostas
para Apoio à Modernização de Equipamentos Públicos de Apoio à
Produção, Abastecimento e Consumo de Alimentos - Restaurantes
Populares, Cozinhas Comunitárias E Bancos De Alimentos
Edital de Financiamento do Ministério
do Desenvolvimento Social e Combate
à Fome
2012
Análise Tridimensional dos Bancos de Alimentos Públicos de
Minas Gerais, Brasil Natalia Tenuta 2014
Estatuto Social - Associação Prato Cheio Normativa da Associação Prato Cheio 2016
Guia do Programa Mesa Brasil Sesc Documento Técnico do Serviço Social
do Comércio (Sesc) 2016
Portaria nº 17, de 14 de abril de 2014 - Institui a Rede Brasileira de
Bancos de Alimentos
Normativa do Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate à
Fome
2016
Portaria nº 303, de 8 de dezembro de 2016 - Dispõe sobre o
Comitê Gestor da Rede Brasileira de Banco de Alimentos e dá
outras providências
Normativa do Ministério do
Desenvolvimento Social e Agrário 2016
Retificação da Portaria nº 303, de 8 de dezembro de 2016 - Dispõe
sobre o Comitê Gestor da Rede Brasileira de Banco de Alimentos e
dá outras providências
Normativa do Ministério do
Desenvolvimento Social e Agrário 2016
Instrução Normativa nº 01, de 15 de maio de 2017 - Dispõe sobre a
adesão dos Bancos de Alimentos à Rede Brasileira de Bancos de
Alimentos
Normativa do Ministério do
Desenvolvimento Social e Agrário 2017
Edital MDS/SESAN nº 01/2018 - Seleção Pública de Propostas
para Apoio à Modernização de Bancos de Alimentos
Edital de Financiamento do Ministério
do Desenvolvimento Social 2018
Guia de avaliação de alimentos doados aos Bancos de Alimentos Normativa do Ministério do
Desenvolvimento Social 2018
Estatuto do Banco de Alimentos - Associação Civil Normativa da ONG Banco de Alimentos 2018
Guia de boas práticas para Bancos de Alimentos Normativa do Ministério da Cidadania 2019
Guia Operacional e de Gestão para Bancos de Alimentos Normativa do Ministério da Cidadania 2020
Decreto nº 10.490, de 17 de setembro de 2020 - Institui a Rede
Brasileira de Bancos de Alimentos e o Comitê Gestor da Rede
Brasileira de Bancos de Alimentos
Normativa da Presidência da República 2020
Indicadores de resultados e desempenho em cadeias de
suprimentos humanitárias: Uma sistematização para bancos de
alimentos
Alcione Pereira Silva 2020
Brazilian Food Banks: Overview and Perspectives Natalia Tenuta, Thaís Barros, Romero
Alves Teixeira e Rômulo Paes-Sousa 2021
Como criar um Banco de Alimentos Documento orientador Rede de Bancos
de Alimentos do Rio Grande do Sul
Não
especifica
do
Modelo de Estatuto Social para Bancos de Alimentos Documento orientador Rede de Bancos
de Alimentos do Rio Grande do Sul
Não
especifica
do
Fonte: Elaborado pelos autores, 2022.
Adicionalmente à pesquisa documental, também foram realizadas entrevistas semi-estruturadas com
gestores e técnicos de 59 bancos de alimentos distribuídos em 26 estados e Distrito Federal, e pertencentes
às quatro modalidades de gestão mapeadas por Tenuta et al. (2021). As entrevistas possibilitaram a
identificação de potencialidades e desafios na gestão e operacionalização dos bancos de alimentos, além
de incorporar experiências, conhecimentos e convicções dos entrevistados, fornecendo elementos
importantes à construção do MaPR.
Para a construção das propostas de MaPR e de MaIND de bancos de alimentos brasileiros, foram utilizadas
as referências em modelagem de programas propostas por Jannuzzi (2016). Segundo este autor, o intuito
do MaPR é produzir uma narrativa sintética do funcionamento dos bancos de alimentos, do seu contexto de
operação, de como seus diversos componentes-insumos, processos e produtos se alinham para produzir
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os resultados desejados, e das condições para que isso se concretize. Ao descrever os processos-chave e
as atividades críticas nas operações diárias, o instrumento aponta, então, os processos e componentes que
devem ter indicadores para compor o painel de avaliação e monitoramento do programa. Nessa perspectiva,
ao apresentar esquematicamente o programa e seus componentes, o MaPR evidencia os possíveis “objetos
de estudo”, traduzidos nos indicadores-chave para avaliação e monitoramento explicitados no MaIND
(JANNUZZI, 2016).
Este trabalho foi aprovado pelo Comitê de Ética em Pesquisa (CEP) da Universidade dos Vales do
Jequitinhonha e Mucuri, sob o CAAE 84581318.0.0000.5108, parecer 3.125.150. Os participantes da
Pesquisa, ao aceitarem participar voluntariamente, assinaram um Termo de Consentimento Livre e
Esclarecido (TCLE), confeccionado e oferecido pelos pesquisadores.
3. Resultados e Discussão
As propostas de MaPR e de MaIND foram elaboradas de modo a contemplar as quatro modalidades de
gestão e as duas modalidades operacionais mapeadas por Tenuta et al. (2021).
A Figura 1 apresenta o MaPR para bancos de alimentos brasileiros, sem distinção quanto à sua possibilidade
de localização. Ancorado na proposta de Jannuzzi (2016), o MaPR apresenta: I) recursos; II) atividades; III)
produtos; IV) resultados; e V) impactos. O contexto de operação, público-alvo e pressupostos adicionais são
sub-dimensões incluídas no Mapa.
Figura 1: Mapa de Processos e Resultados (MaPR) para Bancos de Alimentos Brasileiros.
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Embora esta proposta de Jannuzzi (2016) não represente os objetivos do programa no modelo de narrativa
proposto, por opção dos autores, os objetivos fundamentais dos bancos de alimentos brasileiros também
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foram incorporados ao MaPR. Entendendo que um programa é um conjunto de ações que irão produzir
efeitos específicos, é basal e crucial responder à seguinte pergunta: A que esse programa serve? As
análises realizadas nos documentos que ancoram a atuação das unidades no país e as reflexões a partir
das entrevistas com gestores e técnicos demonstraram que a resposta à essa pergunta não é consenso.
A reflexão feita é que o conceito dado pela Rede Brasileira de Bancos de Alimentos (BRASIL, 2016; 2020),
assim como o conteúdo de alguns dos documentos estudados, não mencionam a origem preferencial dos
alimentos que abastecerão os bancos de alimentos. Os alimentos oriundos de perdas e desperdícios, vindos
de qualquer etapa da cadeia de produção e abastecimento, devem constituir, se não o todo, a maior parte
dos estoques operacionais da unidade, justamente pela função social de resgate de alimentos em condições
seguras e adequadas para consumo humano que os bancos de alimentos têm. As experiências
internacionais nas quais as práticas brasileiras afirmam ter se apoiado recorrem a excedentes de alimentos,
dando-os outro destino que não o desperdício (BELIK, 2004). A Instrução Normativa nº 01, de 15 de maio
de 2017, deixava claro que, para aderir à Rede Brasileira de Bancos de Alimentos, era necessário:
“(...) demonstrar que as operações de doação eram desenvolvidas, em sua totalidade, com
alimentos captados para o combate ao desperdício. Ou, quando o equipamento executar
dois ou mais programas no mesmo espaço físico, demonstrar que possuem, no mínimo,
25% do total de alimentos de arrecadação e distribuição, oriundos de desperdício, podendo
também receber alimentos de outros programas, como o Programa de Aquisição de
Alimentos, desde que esses não ultrapassem 75% do total captado” (BRASIL, Art. 1º,
Parágrafo III, 2016).
.
A referida Instrução Normativa não está mais disponível nas páginas oficiais do Governo Federal, indicando
que foi cancelada após a (re)criação da Rede Brasileira de Bancos de Alimentos pelo Decreto nº 10.490, de
17 de setembro de 2020. Assim, a composição dos estoques operacionais dos bancos de alimentos que
aderem à Rede Brasileira de Bancos de Alimentos não compete mais ao crivo desta Rede.
Quanto ao objetivo de garantia da segurança alimentar e nutricional, todos os materiais analisados definem
pessoas em situação de fome e insegurança alimentar como o público a ser beneficiado pelos programas.
A quebra do compromisso com a realização progressiva e integral dos direitos sociais básicos, incluindo a
alimentação, fez com que a fome se ampliasse para uma parcela ainda muito mais expressiva da população.
Retornamos ao cenário da década de 1990, em que mais da metade (58,7%) dos domicílios brasileiros
convivem com algum grau de insegurança alimentar, tornando ainda mais urgente que a pauta do direito
humano à alimentação adequada volte a ter engajamento do estado brasileiro (PENSSAN, 2022). Os bancos
de alimentos têm papel crucial e estratégico nessa agenda, contribuindo para o abastecimento alimentar
local e o acesso facilitado a alimentos de qualidade.
Sobre a realização da educação alimentar e nutricional, os documentos são enfáticos nesta defesa. As
ações educativas são o terceiro pilar de atuação dos bancos de alimentos e promovem saúde por meio da
alimentação adequada e saudável.
Definido os objetivos, para que qualquer programa seja implementado e inicie suas atividades, é necessário
que o contexto de operação esteja bem delimitado e que haja esforços e mobilização para priorização desta
conjuntura no sentido da relevância política para o programa. Considerando os objetivos fundamentais dos
bancos de alimentos brasileiros, é necessário que as redes de parceiros doadores e de beneficiários
existentes na localidade da unidade justifiquem e subsidiem a criação e manutenção do programa. A
mobilização de parcerias com atores pertencentes a todas as etapas da cadeia de produção e
abastecimento de alimentos, assim como com instituições da rede de proteção social, constitui um eixo
norteador e estratégico dos bancos de alimentos. O Guia Operacional e de Gestão de Bancos de Alimentos
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aponta a potencialidade de arrecadação de alimentos nas etapas de produção, manuseio e transporte,
beneficiamento, comercialização e distribuição, assim como em domicílios e restaurantes (BRASIL, 2020).
A relação com instituições/entidades/organizações, famílias e pessoas também é descrita pelo documento
com vistas a identificar e reconhecer o público a ser assistido para que o atendimento seja voltado, de fato,
ao público prioritário. Essa dimensão dialoga diretamente com a definição de público-alvo dos bancos de
alimentos e com o objetivo de garantia da segurança alimentar e nutricional, compreendendo que todas as
ações e serviços deverão ser direcionados para mitigar a problemática social de fome e insegurança
alimentar de pessoas em situação de vulnerabilidade social, alimentar e nutricional.
A Política Municipal de Segurança Alimentar e Nutricional instituída no município que sedia o banco de
alimentos, enquanto outra dimensão de contexto de operação, garante articulação institucional, perenidade
e elementos políticos, físicos e financeiros à sua execução. A política pública de segurança alimentar e
nutricional é um conjunto de ações planejadas e priorizadas dentro do orçamento público. Nela, são
disponibilizados e distribuídos bens e serviços que atendam as demandas da população quanto ao direito
humano à alimentação adequada. Nos editais federais de apoio à implantação e modernização de bancos
de alimentos, a capacidade de gestão e integração das políticas de desenvolvimento social e combate à
fome foi um indicador importante de pontuação, seleção e priorização das propostas enviadas pelos
municípios para pleitear o repasse de recursos federais. Embora esses editais fossem direcionados apenas
a bancos de alimentos públicos e com uma única ocorrência voltada a unidades de Ceasas, esse contexto
da política pública contribui estrategicamente para outras modalidades de gestão por ser um componente
do desenvolvimento integrado e sustentável para assegurar a segurança alimentar e nutricional da
população (BRASIL, 2005; 2006; 2007a; 2007b; 2008a; 2008b; 2009; 2010; 2011; 2012a; 2012b; 2018).
Os pressupostos primários de financiamento, critérios para localização da unidade, equipe mínima,
composição do(a) grupo/equipe gestor(a) e infraestrutura adequada à modalidade operacional a ser
executada são condições adicionais e necessárias para o bom funcionamento do programa e sua
sustentabilidade a médio e longo prazos.
Para as quatro modalidades de gestão, há financiamentos distintos possíveis, que devem ser regulares e
suficientes para manter o programa em operação, sem interrupções. Os recursos financeiros podem ser
oriundos de editais de financiamento, dotação orçamentária exclusiva, repasse de
instituição/órgão/organização gestor(a), e/ou de associados e mantenedores. Além destes, é possível que
os bancos de alimentos recebam doações em dinheiro e façam economia de seus recursos ao receberem
doações de tempo e serviços (SESC, 2016; BRASIL, 2020).
Para instalação de um banco de alimentos, critérios sobre a localização e a condição do imóvel são
relevantes para o processo decisório. O Guia do Programa Mesa Brasil Sesc descreve que um diagnóstico
situacional deve ser observado antes da implantação de uma nova unidade do Programa Mesa Brasil (MBS),
incluindo um mapeamento das instituições socioassistenciais, dos potenciais parceiros doadores e
voluntários, e parâmetros de localização geográfica que interferirão na logística de distribuição dos gêneros
(SESC, 2016). Os editais federais de financiamento, até o momento, apoiaram apenas unidades que foram
instaladas ou já estavam implantadas em imóvel próprio da gestão, não havendo possibilidade de
investimento em imóveis de terceiros (BRASIL, 2005; 2006; 2007a; 2007b; 2008a; 2008b; 2009; 2010; 2011;
2012a; 2012b; 2018). Tenuta (2014) afirma que a localização é fator primordial para uma boa logística, e
estar instalado em região próxima à rede socioassistencial é positivo para o atendimento às instituições
beneficiárias. Neste estudo com bancos de alimentos públicos, embora 30% dos respondentes tenham
afirmado que as unidades estavam localizadas em regiões com alto nível de vulnerabilidade social e/ou
insegurança alimentar e nutricional, esta característica não foi o motivo decisório para instalação dos bancos
de alimentos nos locais onde estavam funcionando à época das visitas. Todos os entrevistados
responderam que a escolha se deu pela disponibilidade para locação do imóvel, ou pela condição de
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propriedade do imóvel, como é exigido pelos editais. Mesmo havendo respostas sobre a proximidade a
áreas de captação de alimentos, a hipótese da autora é que a disponibilidade de espaço tenha sido o fator
determinante para escolha do endereço.
Entende-se como equipe mínima a composição de colaboradores necessária para o ideal funcionamento
de um banco de alimentos. A Instrução Normativa nº 01 (BRASIL, 2016) era o principal documento legal
que norteava quais profissionais deveriam atuar nas unidades que aderissem à Rede Brasileira de Bancos
de Alimentos. Na inexistência desta diretriz, o Guia Operacional e de Gestão para Bancos de Alimentos
caracteriza-se como uma orientação aos(às) gestores(as) sobre este quesito, indicando responsável técnico
(da área de alimentos), equipe administrativa e equipe operacional como essenciais ao quadro de
colaboradores (BRASIL, 2020). O Guia do Programa Mesa Brasil Sesc complementa este quadro,
apontando o(a) Assistente Social e Coordenador(a) como profissionais fundamentais ao funcionamento da
unidade e, ainda, diferencia a composição entre as equipes de unidades de capitais e aquelas instaladas
no interior e, também, entre unidades que operam na modalidade colheita urbana e convencional (SESC,
2016).
Costa et al. (2014) avaliaram seis bancos de alimentos mineiros de diversas modalidades de gestão e todos
eles contavam com, pelo menos, um nutricionista, um auxiliar administrativo, encarregados de operações e
motorista, e, apenas a metade deles tinha assistente social na equipe. A maioria não tinha coordenador(a)
e, nestes casos, o(a) nutricionista realizava esta função. Tenuta (2014) encontrou outro cenário em um
estudo realizado no mesmo estado que avaliou apenas bancos de alimentos públicos. De 10 unidades
visitadas, 70% tinham coordenador(a), 60% nutricionista/responsável técnico e 10% tinham assistente
social. Além da composição mínima, é necessário avaliar a suficiência quanto ao número de colaboradores,
considerando o atendimento, ou não, das demandas e atividades das unidades. A segunda Pesquisa
Nacional de Bancos de Alimentos, que avaliou bancos de alimentos públicos em funcionamento, identificou
que, em 72% das unidades, o número de trabalhadores era insuficiente (BRASIL, 2011).
Além da equipe mínima, os bancos de alimentos de iniciativa da sociedade civil possuem grupo gestor, ou
outra denominação registrada em estatuto social, com funções deliberativas e consultivas relacionadas à
execução e administração das unidades. Cada grupo gestor possui uma conformação e atribuições distintas,
mas todos com o objetivo comum de contribuir efetivamente, de maneira relevante e constante, dos mais
diversos modos, para consecução dos fins sociais dos bancos de alimentos.
A depender da modalidade operacional a ser executada, a unidade demanda de uma infraestrutura distinta,
mas que seja adequada e compatível aos objetivos e atividades. Pelo modus operandi descrito por Tenuta
et al. (2021), a unidade que opera a modalidade convencional possui sede em imóvel e deve dispor de
edificação, instalações, equipamentos e utensílios para serviços administrativos e operacionais como, no
mínimo, triagem, armazenamento, porcionamento e distribuição dos alimentos para doação aos
beneficiários, podendo dispor, também, de espaço e equipagem para processamento e beneficiamento dos
alimentos. A unidade que opera colheita urbana possui sede em imóvel apenas para a realização de
atividades administrativas, podendo, também, dispor de espaço para atividades educativas e
armazenamento seco e sob temperatura controlada, nos casos em que unidades optam por ter um estoque
mínimo (SESC, 2016; BRASIL, 2019; 2020). A mesma unidade pode operar as duas modalidades
simultaneamente e, para isso, basta observar se a estrutura física e operacional permite. Além dos setores
essenciais para o funcionamento, ao planejar a construção ou reforma da unidade, é necessário observar
se o fluxo de entrada e saída dos alimentos e de colaboradores é contínuo, sem cruzamentos e
possibilidades de contaminação (BRASIL, 2007; TENUTA, 2014). Há também que se atentar ao grau de
perecibilidade das doações transacionadas e verificar se a infraestrutura está equipada para o manuseio e
armazenamento dos produtos (BRASIL, 2019). O veículo para transporte de alimentos deve ser exclusivo,
compatível ao quantitativo e ao grau de perecibilidade dos alimentos transportados e que esteja de acordo
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com as normas de vigilância sanitária federal (BRASIL, 2019; 2020). Para além das atividades operacionais
de transação de alimentos, a infraestrutura para a realização de ações educativas também deve ser
dimensionada para o ideal funcionamento da unidade. Salas de treinamento, cozinha experimental, hortas,
são exemplos de espaços de promoção da prática autônoma e voluntária de hábitos alimentares saudáveis.
As atividades a serem desenvolvidas nos bancos de alimentos estão agrupadas em dez temáticas. I) Gestão
de doadores agrupa atividades relacionadas às condições e formatos da parceria da unidade com os
doadores; II) Gestão de beneficiários descreve as condições do atendimento dos beneficiários pela unidade
e as formas como o atendimento pode se concretizar e ser acompanhado; III) Gestão de doações lista as
atividades referentes a campanhas solidárias, ao recebimento de doações de produtos não alimentícios
(material de limpeza e higiene pessoal; roupas de cama, mesa e banho; vestuários; utensílios domésticos;
dentre outros), de recursos financeiros (saldo em cartões, vale-alimentação, plataformas de doações,
transferência de recursos oriundos de parcerias nacionais ou parcerias regionais/locais, dentre outros), de
tempo (voluntários/as) e serviços (serviços gráficos, de logística e comunicação, e combustível, dentre
outros); IV) Gestão de doações de gêneros alimentícios lista as práticas relacionadas aos procedimentos
operacionais envolvidos com os processos de coleta, transação, manipulação, armazenamento e cessão
de gêneros alimentícios; V) Condições higiênico-sanitárias contemplam as práticas operacionais da unidade
para a segurança dos procedimentos de manipulação e dos alimentos doados, assim como os documentos
organizacionais que orientam práticas (Manual de Boas Práticas e Procedimentos Operacionais
Padronizados); VI) Gestão administrativo-financeira e monitoramento aborda os mecanismos e estratégias
de gestão administrativa e financeira da unidade, bem como os procedimentos de controle interno, análise,
avaliação e monitoramento das ações e serviços; VII) Gestão pessoal descreve atividades da relação da
unidades com seus(suas) colaboradores(as); VIII) Comunicação descreve as práticas relacionadas à
projeção da unidade para a comunidade por meio das estratégias e canais de comunicação; IX) Ações
educativas contemplam atividades da atuação da unidade para treinar, capacitar, informar, empoderar
diversos atores sobre distintas temáticas da segurança alimentar e nutricional, da alimentação adequada e
saudável, dentre outras; X) Intersetorialidade lista ações sobre as relações da unidade com outros setores
e atores que dialoguem e façam parte do seu contexto de atuação.
Os pressupostos secundários são condições para que as atividades garantam a infraestrutura adequada e
efetivem os compromissos institucionais, fazendo com que os produtos se concretizem (JANNUZZI, 2016).
Para que os bancos de alimentos alcancem uma rede articulada de parceiros doadores de alimentos, de
produtos não alimentícios, de recursos financeiros, tempo e serviços, as unidades precisam estar
implantadas em uma região que permita isso, ou seja, que seja uma região com potencial produtivo e/ou de
beneficiamento e/ou de transporte e/ou de comercialização. Por se tratar de organizações que promovem
segurança alimentar e nutricional, os bancos de alimentos devem buscar doações de alimentos saudáveis,
que irão complementar os cardápios das instituições garantindo alimentação adequada e saudável. O
estudo técnico de Mapeamento dos Desertos Alimentares no Brasil lança luz à necessidade de se
compreender as dinâmicas socais e territoriais que influenciam o acesso aos alimentos, principalmente aos
alimentos saudáveis (BRASIL, 2019). Ao se espelharem nessa metodologia, é possível que os bancos de
alimentos mapeiem e identifiquem onde os atores e outros estabelecimentos de alimentos estão distribuídos
espacialmente, articulando uma rede organizada de parceiros doadores de alimentos promotores de saúde.
O Guia do Programa Mesa Brasil Sesc (SESC, 2017) e o Guia Operacional e de Gestão para Bancos de
Alimentos (BRASIL, 2020) diferenciam os parceiros em sistemáticos – aqueles que possuem certa
regularidade de doações, com agenda e logística de coleta pré-estabelecidas, e em eventuais – aqueles
que doam eventualmente, sem regularidade definida.
Para constituir uma rede cadastrada de instituições beneficiárias, as unidades precisam mobilizar e
sensibilizar toda a rede socioassistencial que, junto aos entes federativos (órgãos gestores) e os conselhos
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de assistência social, formam o Sistema Único de Assistência Social (SUAS). Ademais, outros setores e
conselhos de direito afins também devem ser envolvidos de modo a prestarem apoio e assistência à relação
das instituições com os bancos de alimentos (BRASIL, 2020). O Guia do Programa Mesa Brasil Sesc (SESC,
2017) e o Guia Operacional e de Gestão para Bancos de Alimentos (BRASIL, 2020) classificam as
instituições beneficiárias por modalidade, chamando-as de instituições sociais – aquelas que recebem
doações de gêneros alimentícios e/ou outros produtos para a produção das refeições no próprio espaço
físico, e de mediadoras – aquelas que recebem doações de gêneros alimentícios e/ou outros produtos para
que sejam distribuídos às famílias e pessoas. Há também a classificação por frequência, em que instituições
sistemáticas são aquelas que recebem doações com frequência regular de atendimento, podendo ser
semanal, quinzenal ou mensal, e instituições eventuais são as que recebem doações sem regularidade de
atendimento.
Estabelecidas as redes de parceiros doadores e de instituições e outros beneficiários, é possível que os
bancos de alimentos viabilizem doações periódicas de alimentos e de produtos não alimentícios. A Lei
Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional (LOSAN) menciona a consecução da segurança alimentar
e nutricional baseada no acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em quantidade suficiente
(BRASIL, 2006). Os bancos de alimentos possuem papel complementar na produção dos cardápios
ofertados nas instituições, uma vez que seus estoques não são suficientes para atender a totalidade das
necessidades, nem em quantidade, nem em variedade. Apesar disso, em observância à garantia da
segurança alimentar e nutricional dos beneficiários, o ideal é mapear as demandas, em volume (quilos) e
quanto aos tipos de alimentos mais aceitos, de modo a atender todos, com, pelo menos, parte do quantitativo
necessário. Essa perspectiva aproxima os bancos de alimentos do que é considerado equidade no
atendimento (BRASIL, 2020).
Os bancos de alimentos, assim como outros equipamentos sociais, possuem vocação para compartilhar
conhecimentos, de forma transdisciplinar, intersetorial e multiprofissional. A oferta sistemática de ações
educativas é mais um produto da atuação das unidades com potencial socioeducativo na ressignificação
das práticas cotidianas. Para além das ações voltadas à prática autônoma e voluntária de hábitos
alimentares saudáveis, outras temáticas podem ser trabalhadas nas ações de educação alimentar e
nutricional com parceiros doadores, colaboradores(as) e funcionários, e instituições e famílias beneficiárias
de modo a incentivar o desenvolvimento de capacidades para que possam gerir sua própria saúde e hábitos
de vida (SESC, 2017; BRASIL, 2020). Ao que parece, a incorporação das ações educativas tem se
consolidado nas rotinas dos bancos de alimentos. Na primeira Pesquisa de Avaliação do Programa Banco
de Alimentos, em 2006, ficou constatado que 60,9% das unidades conveniadas com o Governo Federal e
90,6% das não conveniadas realizavam ações educativas com algum público (REDES, 2006). Embora a
segunda Pesquisa de Avaliação do Programa Banco de Alimentos não mencione a proporção de bancos de
alimentos que realizam ações educativas, faz-se referência ao desenvolvimento de ações de educação e
orientação às instituições no estímulo a uma alimentação saudável (FEC, DATAUFF, 2011). No
mapeamento de Tenuta et al. (2021) fica claro que as ações de educação alimentar e nutricional integram
a prática diária dos bancos de alimentos de todas as modalidades de gestão e são voltadas, prioritariamente,
aos(às) colaboradores(as) e instituições beneficiárias.
Estando delimitados os objetivos dos bancos de alimentos brasileiros, ficam mais claros os resultados
esperados da sua atuação, já que Jannuzzi (2016) afirma que os resultados são os efeitos mais associados
aos objetivos do programa. Espera-se, então, que: A reintrodução de alimentos aptos para o consumo na
cadeia de abastecimento contribua para o combate às perdas e desperdícios de alimentos; A
complementação de cardápios de instituições socioassistenciais e de pessoas em vulnerabilidade social,
alimentar e nutricional com alimentos de boa qualidade nutricional e em condições seguras de consumo
contribua para a garantia da segurança alimentar e nutricional; A educação permanente e geradora de
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conhecimento e autonomia contribua para a realização da educação alimentar e nutricional enquanto uma
prática para promoção do autocuidado do viver saudável.
Os impactos são os efeitos, de médio e longo prazos, nas pessoas beneficiárias e na sociedade. Espera-se
que a atuação dos bancos de alimentos reduza perdas e desperdícios de alimentos, melhore o estado
nutricional de pessoas em vulnerabilidade social, alimentar e nutricional, promova hábitos alimentares e de
vida saudáveis, contribua para a garantia do direito humano à alimentação adequada e saudável, e para as
agendas e execução de políticas públicas sociais.
Estabelecidos os elementos de implantação e execução dos bancos de alimentos brasileiros no MaPR,
parte-se para a proposta de um painel de informação que apoie o monitoramento e/ou avaliação das ações
e entregas do programa.
A Figura 2 apresenta o MaIND para bancos de alimentos brasileiros. Também apoiado na proposta de
Jannuzzi (2016), o MaIND apresenta: I) Indicadores de recursos; II) Indicadores de atividades; III)
Indicadores de produtos; IV) Indicadores de resultados; e V) Indicadores de impactos.
Jannuzzi e colaboradores (FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 2022) orientam que os indicadores de recursos
sejam capazes de medir a quantidade (ou qualidade) dos recursos (financeiros e humanos) existentes para
desenvolver as atividades ligadas ao programa. Os indicadores de atividades medem o esforço e as ações
realizadas para obtenção dos produtos planejados, considerando os recursos disponíveis. Para medir a
quantidade (ou qualidade) dos bens e serviços criados ou ofertados, os indicadores de produtos devem ser
baseados no número de produtos e serviços entregues aos beneficiários da política. Já os indicadores de
resultados mensuram a quantidade ou qualidade dos resultados intermediários alcançados. Por fim, os
indicadores de impactos medem a quantidade ou a qualidade dos resultados finais alcançados.
O MaIND não intenta esgotar os indicadores para avaliação e monitoramento dos bancos de alimentos
brasileiros. Espera-se que a coletânea apresentada contribua para o monitoramento e avaliação em diversos
contextos e para abarcar variados escopos e objetivos. O MaIND pode ser utilizado por gestores e técnicos
das unidades para monitorar seus processos operacionais e de gestão, por pesquisadores e instituições
com a finalidade de produzir evidências que contribuam para o aperfeiçoamento do programa. Assim,
recomenda-se que os indicadores sejam selecionados a depender do propósito do acompanhamento e da
investigação, e utilizados individualmente ou em conjunto de acordo com o que se propõe analisar.
Figura 2: Mapa de Indicadores (MaIND) para Bancos de Alimentos Brasileiros.
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A teoria do programa banco de alimentos no Brasil ainda é pouco abordada face ao tamanho da sua
contribuição à agenda de segurança alimentar e nutricional. Compreender os diversos elementos para
implantação e operacionalização de bancos de alimentos brasileiros, internalizando as particularidades de
todas as modalidades de gestão e operacionais, é crucial para o aprimoramento do programa.
As propostas de Mapa de Processos e Resultados e de Mapa de Indicadores, embora pareçam estanques,
forjam o início de uma construção que pode ser complementada a partir de outras contribuições. O conteúdo
do MaPR não substitui os documentos técnicos e outras propostas de desenhos de projetos e planejamentos
estratégicos, nem tampouco espera-se esgotar os indicadores de avaliação e monitoramento com o MaIND.
Os dois mapas servem à comunidade acadêmica, técnica e gestora ao apresentarem uma narrativa da
complexidade da estrutura e dos processos dos bancos de alimentos brasileiros e da grandiosidade dos
resultados e impactos gerados nos beneficiários e em toda a sociedade, além de fornecerem subsídios de
reflexão sobre o programa.
Espera-se que estudos e outras produções sejam publicados fornecendo mais subsídios à atuação dos
bancos de alimentos brasileiros, em especial, aqueles voltados à teoria do programa e à sua avaliação e
monitoramento.
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