Introdução
O Brasil e o mundo vêm passando por um período adverso nos últimos meses desde que surgiu, na China, um vírus que causa uma doença de infecção respiratória chamada de Coronavírus (COVID-19). A Organização Mundial da Saúde (OMS) declarou situação de Emergência de Saúde Pública de Importância Internacional (ESPII) em 30 de janeiro de 2020, devido ao alto grau de contágio que o vírus possui e em 03 de fevereiro de 2020, por meio da portaria número 188 do Ministério da Saúde, foi declarado pelo Estado brasileiro “Emergência em Saúde Pública de Importância Nacional (ESPIN) em decorrência da Infecção Humana pelo novo Coronavírus (2019-nCoV)”.
A partir da emergência em saúde pública, muitas medidas precisaram ser tomadas para que não houvesse maiores danos à população, dentre as quais pode-se destacar as medidas de isolamento, distanciamento social e quarentena (BRASIL, 2020). O governo federal, por meio dos ministérios, também deliberou sobre áreas como saúde, educação e assistência social, emitindo diversas normas para indicar como se daria o funcionamento ou não dessas políticas públicas. Ante às medidas de freamento de contágio dos vírus, dois setores sofreram diretamente seus impactos: o setor da saúde, tendo sido o guardião de frente neste sentido e a assistência social, que, indiretamente, em virtude do isolamento e lockdown, sentiram a necessidade de suporte financeiro, alimentício e de higiene sanitária.
Neste cenário de acentuação da crise, a assistência social não podia ser ignorada. A Lei nº 13.979/20 garante isso em seu parágrafo 1º, inciso II do Art. 3º onde afirma que “a assistência social e atendimento à população em estado de vulnerabilidade são serviços públicos e atividades essenciais indispensáveis ao atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade”, e, para que este ideal não seja esquecido, a portaria nº 54, de 1º de abril acrescenta que “deve-se assegurar a continuidade da oferta de serviços e atividades essenciais da Assistência Social voltados ao atendimento da população mais vulnerável e em risco social, observando-se medidas e condições que garantam a segurança e a saúde dos usuários e profissionais do SUAS”.
Em virtude disto, medidas financeiras foram necessárias para garantir o funcionamento desse mecanismo, principalmente a nível municipal, como realocação/remanejamento de recursos para custear benefícios eventuais (cestas básicas, auxílio funeral), Equipamentos de Proteção Individual – EPIs, aparelhos respiratórios, dentre vários outros itens necessários em um cenário de pandemia. Mediante o exposto, observa-se que a pandemia causou um “desalinhamento” no funcionamento e consequentemente no que estava previsto para ser executado a nível municipal, na Lei Orçamentária Anual. Tratou-se de um impacto externo que não possuía previsibilidade orçamentária nem de gestão para enfrentar tal choque.
Nesse contexto, a literatura sobre resiliência financeira atua no sentido de encontrar subsídios empíricos que orientem os gestores a lidar com boas práticas de gestão orçamentária em ambientes adversos e passíveis de fortes impactos financeiros, adaptadas às necessidades locais do ambiente, o que, neste trabalho, refere-se ao ambiente amazônico. A partir disto, a resiliência financeira, pode, portanto, ser compreendida como a capacidade do município de se prevenir, recuperar e/ou se adaptar a situações inesperadas, conforme Oliveira et. al. (2019) e Lima e Aquino (2019).
Atrelado aos conceitos de resiliência financeira, o presente estudo busca não só analisar os efeitos que a pandemia ocasionou às contas públicas, mas observar se tais municípios agiram de modo resiliente. Para isto, dois grupos de despesa foram analisados: as despesas com pessoal e as despesas com assistência social. A lógica para análise das despesas de pessoal é justificada pela Teoria dos Ciclos Políticos, que nos fornece subsídios para afirmar que os gastos com pessoal sofrem comportamentos previsíveis em anos políticos.
Ora, se estamos em um ambiente de crise imprevisível que afeta a assistência social e demanda mais recursos e contratação de pessoas, é cabível a interpretação de que haja uma diminuição ou pelo menos estabilização de despesas com pessoal, quando comparado às despesas de um ano não pandêmico, pelo menos no setor administrativo. Outro fato que aguça a investigação é o cenário da região do Rio Capim ser composta por 13 (treze) municípios, e, dentre eles, 8 (oito) não tiveram suas contas aprovadas, alertando para indicativos de corrupção, o que pode ser melhor visualizado em contexto de crise, dado que envolve transferências de recursos federais não vinculados, orçamento paralelo e novas demandas urgentes. Tal relação pode ser melhor analisada quando comparada ao ano de 2019, ano considerado neutro às fontes de impactos analisadas.
A região amazônica, principalmente a região do Rio Capim, detalhada na fundamentação, faz parte de um todo que possui necessidades específicas de locomoção, economia, cultura e alimentação que constituem suas características regionais. Tais peculiaridades direcionam este estudo a uma realidade de um povo e de um local pouco explorado quando falamos de gestão pública e desigualdades sociais.
Em virtude destes fatores explicitados, este estudo busca sua essência na contribuição para o aprimoramento dos gastos públicos relacionados à assistência e com pessoal, visando colaborar academicamente para conceitos relacionados à resiliência financeira em virtude de lacuna teórica em ambiente amazônico neste tema, e, principalmente, no ideal de fornecer visibilidade à região Amazônia, trazendo-a ao foco dos estudos científicos que colaborem para finalidade prática financeira da gestão pública, mas que levem em consideração suas especificidades de sujeitos e culturas. Para alcançar tais finalidades, busca-se responder à seguinte pergunta: a volatilidade dos gastos públicos na área da assistência social e com pessoal no interior do Pará, especificamente na região do Capim, seguiu uma lógica resiliente em contexto de crise?
Este artigo se desenvolve da seguinte maneira: os próximos tópicos tratam de contribuições bibliográficas que nos auxiliam a entender o fenômeno do ciclo dos gastos públicos e contextualizam o cenário de pandemia na amostra estudada. Depois, tratamos dos procedimentos metodológicos e coletas de dados, por fim, analisamos os dados e traremos nossas conclusões, respectivamente.
Fundamentação teórica
A crise financeira e social no interior da Amazônia em decorrência da COVID-19
A região da Amazônia compreende todo o Norte do Brasil, com exceção de parte do Tocantins. Neste ambiente amazônico e principalmente em algumas regiões, as características sociais, econômicas e climáticas diferem-se essencialmente do restante do Brasil dado que estamos lidando com um clima predominantemente equatorial que apresenta maior umidade, elevadas temperaturas e com fortes chuvas durante todo o ano. Tais características influenciam o modus vivendi da maioria dos nortistas, que concentram suas atividades sociais e econômicas atreladas aos rios e à agricultura.
Todavia, realizar uma análise minuciosa sobre as características do ambiente amazônico não é o ponto que pretendemos aprofundar para fins de sustentação deste estudo. O que discutimos aqui é a intensidade e abrangência da crise desencadeada pela COVID-19 que culminaram em crises fiscais, orçamentárias e financeiras na região Norte, especificamente na Região do Rio Capim, de modo que, a partir de tal explanação, possa ser fornecido ao leitor, subsídios teóricos que justifiquem (ou não) os atos de gestão durante a crise.
A partir deste objetivo teórico, segundo o boletim epidemiológico oficial divulgado pelo governo da saúde, a região Norte, conta até o momento (junho 2021) com mais de 31.000 mortes confirmadas pelo coronavírus, com um dos maiores níveis de infecção em relação ao número da população quando comparado a outras regiões do Brasil, chegando ao índice até o momento de 7,3% de toda a população da região norte, ou seja,
1.131.443 de pessoas infectadas.
Em relação ao afunilamento amostral que buscamos estudar, a região do Pará também faz parte deste contexto. Com uma população total de 8,074 milhões, 457 mil tiveram contato com o vírus, tendo mais de
12.000 mortos no estado. A região do Capim conta com um total de 16 municípios. Esses municípios representam 32% dos casos registrados no estado, número representativo, se considerarmos que esta região não inclui a maior cidade do Estado, Belém do Pará.
A Região de Integração do Rio Capim é composto por 16 municípios: Abel Figueiredo, Aurora do Pará, Bujaru, Capitão Poço, Concórdia do Pará, Dom Eliseu, Garrafão do Norte, Ipixuna do Pará, Irituia, Mãe do Rio, Nova Esperança do Piriá, Ourém, Paragominas, Rondon do Pará, Tomé-Açu e Ulianópolis, localizada na região Nordeste do Pará, tem 62.161,90 km² de extensão territorial o que representa 5% da área total do Pará e aproximadamente 695.360 habitantes (FAPESPA, 2020).
Esta região faz parte do Nordeste Paraense e possui como principais atividades econômicas: pesca, agricultura, fruticultura, cadeia produtiva da mandioca, feijão-caupi, mineração, pecuária, produção de leite e derivados, assim como, chamado cultivo florestal e indústria cerâmica (SEIR, 2011). Esta região faz parte de uma grande mesorregião biogeográfica, com especificidades socioculturais e ecológicas (CORDEIRO, ARBAGE, SCHWARTZ 2017).
A situação histórica e geográfica influenciou no sistema de manejo do solo, refletindo no valor cultural, social, econômico, político e ambiental da população local do Nordeste Paraense (CORDEIRO, ARBAGE, SCHWARTZ, 2017). As atividades econômicas nos municípios da mesorregião foram expandidas pela malha viária e a bacia hidroviária, permitindo maior facilidade à comercialização da produção (PEREIRA, 2017).
De acordo com Pereira (2017), os municípios do Nordeste Paraense evidenciam diferentes estágios de desenvolvimento populacional, melhorias na urbanização, saneamento, saúde e produção agropecuária. Apesar de haver algumas características socioeconômicas favoráveis, a mesorregião ainda requer ações do poder público que sejam capazes de solucionar problemas históricos que prejudicam a qualidade de vida e o desenvolvimento econômico da população residente.
Os municípios que compõem a Região do Rio Capim possuem características econômicas e climáticas similares. Assim, em decorrência do grande impacto sanitário que afetou a gestão pública, medidas de contenção e manutenção da máquina pública precisaram ser tomadas. Porém, a prestação de contas, passou a ser o principal desafio desta região. E isto não é fato recente, mas ganhou uma outra dimensão com os gastos dos últimos tempos.
O cenário que chama a atenção é o fato de 8 (oito) dos 15 (quinze) municípios da região terem suas contas reprovadas por indicativos de corrupção. Hoje, a principal dificuldade para contextualizar a região neste cenário e identificar os gastos públicos para fins desta investigação, foi a transparência, pois faltam critérios para divulgação dos gastos públicos e, aparentemente, existe também uma fiscalização falha. A
probabilidade de ambientes de corrupção pode afetar a sociedade na sua qualidade de vida, no acesso aos serviços públicos de qualidade e o mais agravante, intensificando os efeitos econômicos e sociais que a crise sanitária produziu na região.
Gastos com Assistência Social
A assistência social é garantida por meio da Constituição Federal de 1988. Ela faz parte do tripé do Sistema de Seguridade Social juntamente com a previdência e a saúde, sendo dever do estado e direito do cidadão (BRASIL, 1988). Visa garantir acesso a serviços e benefícios sociais a fim de possibilitar ao cidadão o enfrentamento de situações de risco social ou privações de direitos e deve ser realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas da população (BRASIL, 1993). Para atender aos objetivos dessa política, ela está dividida em dois tipos de proteção: a proteção social básica e a proteção social especial.
Segundo a Tipificação Nacional dos Serviços Socioassistenciais de 2009, a Proteção Social Básica visa prevenir situações de vulnerabilidade e risco social por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisições e do fortalecimento de vínculos familiares e comunitários. O CRAS – Centro de Referência da Assistência Social, é a unidade pública destinada à articulação dos serviços socioassistenciais no seu território de abrangência e à prestação de serviços, programas e projetos às famílias. Já a Proteção Social Especial, ainda de acordo com a Tipificação, tem por objetivo contribuir para a reconstrução de vínculos familiares e comunitários, a defesa de direito, o fortalecimento das potencialidades e aquisições e a proteção de famílias e indivíduos para o enfrentamento das situações de violação de direitos.
Discutir esse contexto de essencialidade em um cenário pandêmico, destaca e justifica as possíveis mudanças orçamentárias na execução dos gastos públicos neste setor. A assistência social é encarada como principal ferramenta para atenuação das desigualdades sociais e garantia mínima de condições de vida. Sem a devida atenção a este setor, não seria possível o combate à pandemia, sem maiores danos sociais, provenientes, inclusive, de medidas restritivas de isolamento e lockdown.
Gastos com Pessoal
Sobre o que preconiza a literatura com gastos de pessoal, a Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece o percentual do pagamento dessas despesas com as receitas correntes líquidas e determina o limite com os gastos destinados a essa área (SANTOS, CARVALHO E NASCIMENTO, 2020). De acordo com o fixado pela LRF (2000) em seu artigo 19, o gasto total com pessoal no âmbito municipal não deve exceder 60% da receita corrente líquida em cada período de apuração, esse limite foi estabelecido como forma de manter um controle dos gastos, para que os gestores não extrapolem e contraiam dívidas desnecessárias, visto que segundo Giovanini (2019) nos anos antecedentes à Lei de Responsabilidade Fiscal estava ocorrendo uma desordem nas finanças públicas, acarretada pela diminuição da receita tributária que aconteceu durante esse período. Conforme disposto na LRF (2000) nem todas as despesas com pessoal são contempladas pelo limite estabelecido de 60% com relação as receitas correntes líquidas, contudo desse limite fixado 54% é destinado ao Poder Executivo e 6% ao Poder Legislativo.
As despesas com pessoal têm tido um acréscimo significativo ao longo dos anos, causando um impacto considerável nas finanças públicas, pois principalmente nos municípios com poucos habitantes e economicamente pequenos os gastos com folha de pagamento dos funcionários públicos vêm sendo constantemente incrementado, e em alguns casos o valor de receitas arrecadadas é menor do que o valor
das despesas realizadas com pessoal, o que acarreta num desequilíbrio orçamentário (BERLT, BENDER FILHO E TRISTÃO, 2014; DAMAZIO, 2019).
De acordo com Giovanini (2019), a Lei de Responsabilidade Fiscal demonstrou ser eficaz quando se trata de um curto período de tempo, entretanto a longo prazo ela ocasionou alguns problemas nas despesas públicas, pois estimula o aumento dos gastos com funcionários e desmotiva os investimentos. O aumento dessas despesas com pessoal é resultado da elevação do número de funcionários para cargos já ocupados e maior facilidade para progressão de carreira e aumento de salários, sendo priorizadas as pessoas com aproximação política, os eleitores e clientes, principalmente em cargos comissionados ou de confiança (GIOVANINI, 2019), em situações como estas, os gestores geralmente empregam pessoas que tenham lhe proporcionado ou possam proporcionar algum tipo de benefício.
Conforme Berlt, Bender Filho e Tristão (2014), com o surgimento da LRF as contas da administração pública puderam ser regulamentadas de forma mais eficaz, dando foco ao orçamento, planejamento e controle e exigindo a obrigatoriedade da prestação de contas, ocasionando, por conseguinte, o aumento da transparência, suas normas e diretrizes devem ser seguidas pela União, estados e municípios (GIOVANINI, 2019).
Porém, mesmo com toda a regulamentação que trata sobre gastos de pessoal, os limites estabelecidos são comumente ultrapassados, como o caso da nossa amostra, tratados na análise de resultado. O próximo tópico versa sobre o comportamento dos gastos de pessoal, explicado pela Teoria dos Ciclos Políticos.
A volatilidade de Gastos Públicos em período eleitoral explicada pela Teoria dos Ciclos Políticos
A tomada de decisão dos gestores alinhada, especificamente, à discussão de ciclos econômicos foi levantada na literatura internacional de forma seminal por Kalecki (1943), quem constatou que o governo aumentava a oferta de empregos e gastos públicos, mesmo contrariando as indústrias que declinavam da política do pleno emprego, indicando a intervenção do Estado na economia por meio da oferta de empregos. Depois, a Teoria do Ciclo Político começou a ser montada por Downs (1957). Em comparação com o setor privado, concluiu-se que as políticas públicas tinham cunho pessoal do gestor, visando à manutenção no poder.
Nordhaus (1975), em sua teoria, defendeu que os eleitores possuem memória decadente, sendo influenciados em curto prazo, estando mais sujeitos às ações dos policymakers, que buscam convencer os eleitores por meio de ações capazes de cativá-los nos períodos pré-eleitorais. Nos estudos de Klein e Sakurai (2015) foi diagnosticado índices que se referem ao ciclo político, um deles diz respeito ao ciclo político oportunista; neste, os gestores direcionam gastos que influenciam suas chances de recondução em períodos eleitorais.
Pesquisas internacionais apontam para a presença de ciclos políticos nas eleições dos municípios. Por exemplo, na Colômbia (Drazen & Eslava, 2010), nas Filipinas (Labonne, 2016), em Portugal (Veiga & Veiga, 2007), todos esses estudos encontraram influência positiva na recondução dos prefeitos, ao direcionarem a execução orçamentária para despesas mais visíveis aos eleitores. No Brasil, Cavalcante (2016) analisou a relação do desempenho fiscal e a reeleição, em quatro legislaturas, de 1997 a 2012. Concluiu que os eleitores brasileiros bonificam com a recondução ao cargo aqueles prefeitos que elevam os gastos com investimentos, bem como os eleitores os punem quando aplicam políticas que visam a melhores resultados fiscais, empenhando-se em aumentar arrecadação de tributos.
Os estudos nacionais ratificam a existência e relevância da teoria de ciclos e reeleição na relação com gastos públicos em anos políticos, aplicando seus efeitos práticos na reeleição do prefeito ou do partido
(Vicente & Nascimento, 2012; Gonçalves et al., 2017; Cavalcante, 2016; Klein & Sakurai, 2015; Sakurai & Menezes, 2008). Esta constatação pôde nos guiar durante os passos da pesquisa, e direcionou principalmente o estudo para gasto com pessoal, em virtude do ciclo político e com assistência social, dada a intensificação nesta área gerada por medidas de freamento dos efeitos do vírus.
A partir deste cenário e baseado no comportamento das despesas públicas, foi analisado como os gastos públicos se comportaram em anos políticos dada as urgências que o ambiente pandêmico proporciona. E quando é falado sobre gestão dos recursos públicos, falamos sobre munícipio resiliente, como tratado no próximo tópico.
Resiliência Financeira
A resiliência financeira, ligada à gestão pública, consiste na capacidade do ente de conhecer suas vulnerabilidades, de se precaver e recuperar-se de choques financeiros ocasionados em momentos de crises, conforme Lima e Aquino (2019), ou seja, um ente resiliente utiliza de estratégias para que, no caso da ocorrência de crises, esteja preparado para enfrentá-las, de forma a não ter tantos prejuízos quanto os entes não resilientes. Neste cenário de pandemia, a resiliência traz literatura sobre como entes considerados resilientes agem diante da adversidade.
Uma organização resiliente tem grande capacidade de enfrentamento e superação de impactos, sejam eles financeiros, sociais ou ambientais que culminam em perdas financeiras e orçamentárias. Os principais pontos dentro do conceito de resiliência financeira são a vulnerabilidade percebida, a capacidade de antecipação de choques ou pressões e a capacidade de reação a eles (Batista e Cruz, 2019; Lima e Aquino, 2019).
Estando a resiliência financeira estritamente ligada aos choques financeiros, estes, de acordo com Batista e Cruz (2019), caracterizam-se por serem inesperados e inevitáveis e por ocasionarem grandes problemas aos gestores públicos, por conta dos impactos que causam. Em um ente não resiliente, os choques financeiros resultantes de crises inesperadas podem ocasionar grandes danos, o que faz ser bastante necessária a atuação dos gestores para tentar solucionar as deficiências na gestão que tornam os entes vulneráveis.
A vulnerabilidade percebida, dentro do conceito de resiliência financeira, refere-se ao tanto que o ente se considera sujeito às crises e aos choques financeiros, e essa vulnerabilidade está ligada a diversos fatores internos e externos, como, por exemplo, a incerteza da arrecadação das receitas previstas e a dependência que as organizações públicas têm de recursos externos (Batista e Cruz, 2019). Em um cenário de crise como a pandemia, a resiliência financeira foca nas potencialidades locais como modo de fomento à economia e no fortalecimento das vulnerabilidades, para auxiliar no enfrentamento destas adversidades. Enxugar a máquina pública, pensar em otimizações no recolhimento de receitas e fomentar a economia são algumas atitudes resilientes (LIMA e AQUINO 2019).
Já a capacidade de antecipação aos eventos, está ligada à disponibilidade de mecanismos que possibilitam aos gestores públicos identificarem as vulnerabilidades dos entes, de maneira a tentar resolvê-las e preparar-se antecipadamente para prováveis choques financeiros e os impactos causados por eles. Portanto, a capacidade de antecipação refere-se à identificação de falhas e vulnerabilidades, previsão de possíveis crises e elaboração de ideias para o caso da ocorrência de danos, criação de estratégias para que caso as crises previstas venham a acontecer, o ente não sinta tanto impacto em suas finanças.
O ponto importante dentro do conceito de resiliência financeira, o qual vamos trabalhar neste artigo, é a capacidade de reação aos choques ou capacidade de enfrentamento. O período analisado busca
compreender a resiliência financeira pela ótica da volatilidade dos gastos públicos no período de pandemia em relação a um ano não pandêmico. Isso implica analisar as oscilações dos gastos de modos a rastreá- los e o observá-los pela ótica da resiliência.
Neste cenário, é de responsabilidade dos governantes públicos buscar solucionar e amenizar os impactos das crises e desenvolver estratégias que impulsionem novamente a economia, (BATISTA E CRUZ, 2019). Ainda conforme os autores, essas estratégias de enfrentamento envolvem a execução de atitudes referentes à tributação, aos gastos públicos e ao endividamento do ente, tendo em vista que algumas pesquisas demonstram que a capacidade que a organização pública tem de enfrentar os choques está essencialmente ligada às medidas tomadas em relação às receitas e despesas (BATISTA E CRUZ, 2019).
O que também concorda com a pesquisa de Aquino e Cardoso (2017), cujo resultado obtido foi que os municípios brasileiros pesquisados tomaram como medidas de enfrentamento à crise, a reorganização da arrecadação de receitas tributárias e a diminuição de despesas, principalmente as despesas com pessoal. É muito importante que os representantes públicos utilizem dessas medidas com relação ao aumento das receitas e a diminuição das despesas para o enfrentamento dos choques financeiros (BATISTA E CRUZ, 2019).
Nesse contexto, o impacto decorrente da crise desencadeada pela COVID-19 não pôde ser previsto, muito menos antecipado, mas sim enfrentado e sofrido adaptações. Por este motivo e baseado nos estudos apresentados durante a fundamentação, é que poderemos analisar se os municípios ora em análise podem ser considerados resilientes e agiram conforme o que preconiza a Teoria dos Ciclos Políticos.
Metodologia:
O estudo em questão busca analisar a volatilidade dos gastos públicos dos municípios da região do Rio Capim, interior do Estado do Pará, nas áreas de Assistência Social e com Pessoal, em período de pandemia da Covid-19 e em ano político. A pesquisa é de natureza estratégica e caracteriza-se como descritiva, tendo em vista que objetiva descrever e fazer uma análise da execução orçamentária dos gastos realizados com assistência e pessoal na região em estudo nos anos de 2019 e 2020. Possui uma abordagem qualitativa, que, de acordo com Prodanov e Freitas (2013), consiste na compreensão e interpretação de fenômenos que não podem ser quantificados, pois vêm da subjetividade e com vertente interpretacionista, pois, baseado nos comportamentos das despesas públicas e na fundamentação teórica, será deduzida a investigação.
O objeto de estudo foi a região do Rio Capim, pois, é uma região invisibilizada do ponto de vista acadêmico, com similaridades econômicas e sociais, e ainda, possui um agravante relacionado à transparência: um número de contas não aprovas dos municípios e a ausência de critério nas demonstrações das contas públicas principalmente em ano eletivo e pandêmico, no qual os municípios receberam recursos não vinculados aos seus fins, para o embate dos efeitos da COVID-19 e que aparentemente não foi tido nenhum cuidado quanto à sua accountability, no sentido de prestação de conta e responsabilização.
Para este estudo, teremos como amostra as informações obtidas nas demonstrações contábeis dos anos 2019 e 2020. Esses anos foram escolhidos não aleatoriamente, mas de modo estratégico: o ano de 2019 foi um ano considerado “normal”, sem impactos relevantes que justificassem a utilização de créditos extraordinários, ou seja, calamidade pública, guerra ou comoção interna. Este ano, deveria pelo menos, seguir a Lei Orçamentária Anual planejada para o ano de 2019. Já o ano de 2020, além de ser um ano político, foi o ano em que a crise se alastrou e a qual perdura até o presente momento da escrita deste artigo. Portanto, analisando esses dois anos, será possível perceber a volatilidade dos gastos nestes dois
âmbitos: assistência social e pessoal, a possível intensificação de gastos com pessoal em virtude de ano político e as estratégias de enfrentamento e gastos das prefeituras em assistência social, de modo resiliente.
Para chegar ao nosso objetivo, inicialmente foi realizada uma pesquisa bibliográfica em artigos que abordam o tema, com o objetivo de fazer um levantamento sobre o assunto e a segunda parte do trabalho constitui uma pesquisa documental, que de acordo com Lakatos e Marconi (2003), é elaborada apenas com documentos. Para tal pesquisa foram retirados do portal da transparência dos municípios, através dos sites eletrônicos das prefeituras, dados externos acerca das informações financeiras dos municípios, com o objetivo de identificar os gastos públicos efetuados na área da assistência social e na área de pessoal, o terceiro passo foi a relação entre os gastos públicos e o contexto político e sanitário.
Cabe salientar ao leitor que os dados de alguns municípios foram extraídos com muito sacrifício internamente entre as entidades, pois ainda não haviam sidos divulgados por motivos não aparentes.
Tratamento dos dados
Foram retirados da amostra, municípios que, em hipótese alguma, decidiram publicitar seus gastos financeiros e orçamentários, nem fornecê-los por solicitação. Depois, caso os municípios não apresentassem as demonstrações financeiras que tratam de todo o gasto relativo ao ano anterior, os dados foram coletados através da Lei Orçamentária Anual, exceto para o ano de 2020 que não havia, neste momento, consciência de estratégias para a pandemia.
Em seguida, foi necessário separar a variação de gastos com pessoal geral daquelas que foram referentes à assistência social, no sentido de inibir falsas interpretações sobre o aumento com despesa de pessoal e de retirar do efeito desses possíveis aumentos aqueles referentes à assistência social, que poderiam ser explicados pelas novas demandas em virtude da pandemia.
Análise dos resultados:
Nesta seção, trataremos da análise dos dados. A tabela abaixo mostra os dados relativos a gastos com pessoal do ano de 2019 e 2020.
Gráfico 1 – Demonstração dos Gastos com Pessoal
Gasto com pessoal de 2020 em relação a 2019
20
15
10
5
0
-5
-10
-15
Fonte: elaboração do autor (2021)
Percebe-se que apenas dois municípios tiveram a pretensão de enxugar a máquina pública: Bujaru, que passou de 40.470.744,23 para 34.569.430,55 de gastos com pessoal, sendo recorde nesse sentido de diminuição, e Ourém, que de 14.183.378,66 com gastos com pessoal, foi para 13.468.529,52. Os outros municípios mantiveram o aumento de seus gastos mesmo em ano pandêmico, em especial as cidades de Tomé-Açu, Ipixuna e Garrafão do Norte, preservando uma média de 15% de aumento, que ultrapassa o limite de gastos estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
No sentido de diminuir os efeitos do setor de saúde nesta alteração, foram retirados os gastos da saúde com pessoal, mesmo assim não foi observada alteração significativa. Este diagnóstico inicial corrobora com a Teoria dos Ciclos políticos apresentada na fundamentação a qual afirma que os gastos públicos, em especial com pessoal, são influenciados por anos políticos. Porém, neste caso, ainda há um agravante a este cenário: o impacto sanitário e social causado pela pandemia. Com urgência para compra de Equipamentos de Proteção Individual, de campanhas de conscientização sanitária, atrelado à queda significativa nas receitas originárias, dado o desestímulo da economia local, a última atitude que deveria ser realizada pelo gestor público é a inflação à máquina pública através de cargos de comissão, confiança e para atividade fim (administrativa).
A literatura sobre resiliência já nos alerta para este fato. Os choques externos que possam influenciar negativamente a gestão pública, devem estar munidos de políticas que visem o aumento da receita primária, em detrimento a gastos com pessoal. Tal manobra possibilita ao gestor probabilidades diferenciadas que busquem a estabilização e enfrentamento do impacto através das próprias receitas primárias. Selecionar/contratar pessoas com esse objetivo de estimular a renda local, não condiz com estratégia resiliente, pois nada assegura que os recursos ali inseridos retornarão ao município em forma de consumo, além de privilegiar determinada classe/população, intensificando a desigualdade.
A tabela abaixo mostra o quanto que desses aumentos de despesa com pessoal, referem-se a contratações no âmbito da assistência social. Tal extração foi realizada na intenção de buscar justificativas para os aumentos, uma vez que em ano pandêmico pode ter ocorrido a demanda por mais pessoas na assistência social.
Gráfico 2 – Demonstração dos Gastos com Pessoal da Assistência Social
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Rondon do Pará Paragominas Dom Eliseu
Concórdia do Pará Capitão Poço
Ipixuna Ulianópolis
Garrafão do Norte
Gastos com Pessoal da Assistência Social
Fonte: Elaboração própria (2021)
Os dados do gráfico 2 explicam a responsabilidade dos gastos com pessoal da assistência social na variação total dos gastos com pessoal do município. Esta análise tem a intenção de buscar justificativas para os aumentos, uma vez que em ano pandêmico pode ter ocorrido a demanda por mais pessoas na assistência social.
De acordo com os dados, apenas o município de Dom Eliseu e Concórdia do Pará tiveram suas variações de gastos com pessoal, explicados pela despesa com assistência social em uma porcentagem representativa – acima de 50%. Os outros municípios mantiveram suas variações por média de 10% ou menos. Os municípios restantes não apresentaram nenhum aumento com despesa de pessoal na assistência social.
Esta análise mostra que, apesar de ter havido aumento significativo nas despesas com pessoal entre os municípios da região do Capim, pouco é explicado pelos acréscimos na saúde e na assistência social, o que traz indicativos de que as despesas que foram acrescentadas em ano pandêmico não tiveram o caráter anticíclico de frear o contágio do vírus e sim para alimentar o ciclo político visando a manutenção política no poder.
O gráfico abaixo mostra os gastos exclusivos da assistência social em um contexto geral. Isso inclui a secretaria (pessoal e ações) e os programas que a assistência social viabiliza, tanto com o fundo municipal de assistência social como recursos próprios. A intenção é os gastos que, por ventura, não foram identificados na variação com pessoal da assistência social, sejam percebidos através de ações, como por exemplo, cestas básicas, ações com idosos, crianças e etc.
Gráfico 3 – Demonstração dos Gastos com Assistência Social
Gasto com Assistência Social em relação a 2019
80
70
60
50
40
30
20
10
0
-10
