ISSN - 2237-7840 Novos Territórios

Revista NAU Social - v.12, n.22, p. 578 – 599 Nov. 2020 / Abr. 2021 |
578

Capacidades estatais no Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE)
em Minas Gerais: uma análise comparada da implementação nas redes
estadual e municipal
State capacities in the National School Feeding Program (PNAE) in Minas Gerais: a comparative
analysis of the implementation in the state and municipal networks

Victor Barcelos Ferreira 1
Lauro Marques Vicari 2
Ricardo Carneiro 3

RESUMO
Este trabalho possui caráter exploratório e busca investigar o impacto das
capacidades estatais consolidadas e desenvolvidas no Programa Nacional de
Alimentação Escolar (PNAE), após a sua institucionalização pela Lei 11.947 em
2009, nos resultados obtidos pelo programa. Para tal, examinou-se o caso de Minas
Gerais, comparando os modelos de execução adotados pelas redes de ensino
municipal e estadual. Minas Gerais tem, atualmente, a segunda maior rede estadual
de atendimento do programa e o terceiro maior atendimento nas redes municipais de
ensino, colocando-se como um estudo de caso representativo para a experiência do
programa. A análise parte do arcabouço teórico das capacidades estatais, com o
estudo das interações entre capacidades técnicas e capacidades políticas, e o seu
reflexo na implementação de políticas públicas. Em termos metodológicos,
utilizaram-se estatísticas descritivas, valendo-se de dados do FNDE e do IBGE, bem
como de arcabouço normativo e da revisão bibliográfica. A análise empreendida
aponta para um impacto positivo da Lei nº 11.947/2009 na sistematização do PNAE
no estado de Minas Gerais. Tanto na rede estadual quanto na municipal observou-
se um processo de incremento de capacidades administrativas e políticas para a
operação do programa a edição da referida lei. No plano administrativo, o arranjo
institucional parece ter favorecido mais a rede estadual; enquanto no político, o
potencial recai mais ao nível municipal.
Palavras-chave: capacidades estatais; alimentação escolar; análise comparativa

1 Graduado em Ciências Econômicas pela Universidade Federal de Viçosa (2017) e Mestre em Administração Pública
pela Fundação João Pinheiro (2020). Atualmente é Assessor Executivo da Diretoria de Políticas Públicas da Fundação
João Pinheiro. E-mail: victorbarcelos@msn.com

2 Graduado em Ciências Econômicas pela Universidade Federal de Viçosa (2018) e Mestre em Administração Pública
pela Fundação João Pinheiro (2020). Atualmente é Analista Censitário na Coordenação Técnica do Censo
Demográfico do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – Unidade Estadual de Minas Gerais.
E-mail: laurovicari@hotmail.com

3 Doutor em Ciências Humanas: Sociologia e Política pela Universidade Federal de Minas Gerais (2000). É professor e
pesquisador da Escola de Governo Prof. Paulo Neves de Carvalho da Fundação João Pinheiro.
E-mail: ricardo.carneiro@fjp.mg.gov.br

ISSN - 2237-7840 Novos Territórios

Revista NAU Social - v.12, n.22, p. 578 – 599 Nov. 2020 / Abr. 2021 |
579

ABSTRACT
This work is exploratory and seeks to investigate the impact of state capacities
consolidated and developed in the National School Feeding Program (PNAE), after
its institutionalization by 11.947 Law in 2009, on the results obtained by the program.
We examined the case of Minas Gerais, comparing the execution models adopted by
the municipal and state schools. Minas Gerais has the second largest education
network in the program and the third largest service in municipal education systems,
being a representative case study for the program's experience. The analysis starts
from the theoretical framework of state capacities, with the study of the interactions
between technical capacities and political capacities, and its reflection on the
implementation of public policies. In methodological terms, descriptive statistics were
used, using data from the FNDE and IBGE, as well as from the normative framework
and the literature review. The analysis undertaken points to a positive impact of the
law on the systematization of PNAE in the state of Minas Gerais. In both the state
and municipal networks there was a process of increasing administrative and political
capacities for the operation of the program to issue the law. At the administrative
level, the institutional arrangement seems to have favored the state network more;
while in the political, the potential lies more at the municipal level.

Keywords: state capacities; school feeding program; comparative analysis

1. Introdução

A longa trajetória de esforços na construção de uma política pública de Estado para a alimentação escolar
resultou, em 2009, na institucionalização do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE). Tal
processo se caracterizou pela consolidação dos avanços realizados nas décadas anteriores, a exemplo da
descentralização no provimento do serviço e da ampliação de diretrizes e do contingente de órgãos e
atores envolvidos com a política. Estas definições acentuaram ainda mais a complexidade do programa,
tendo em vista a centralidade das políticas educacionais e as metas de provimento de uma alimentação de
qualidade e com cobertura integral. A sua institucionalização promoveu, neste sentido, diversos ganhos
em relação à previsibilidade e ao alcance das ações, mas os aspectos técnicos e políticos continuam
sempre um desafio ao processo de gestão do modelo federativo brasileiro, em um país de dimensões
continentais.
A consolidação do PNAE se posiciona em um contexto de expansão e fortalecimento dos sistemas
nacionais de políticas públicas, marcado pela reconfiguração das relações entre Estado e sociedade.
Nesta conjuntura, sobressaem-se dois importantes movimentos: i) um dinâmico processo de
aprofundamento democrático, observado na emergência de novas formas de participação social pós-
Constituição Federal de 1988 (CF/1988) e ii) uma tendência ao fortalecimento da burocracia, com o
resgate das competências e capacidades do Estado na provisão de bens e serviços públicos. Juntas,
estas duas dimensões passaram a viabilizar a participação social como uma forma de gestão pública
(Teixeira, et alii, 2012), permitindo que as questões da coletividade se inserissem com maior facilidade na
agenda política. Este movimento, acentuado a partir dos anos 2000, levou à multiplicação de uma vasta
gama de instituições participativas, pautadas pela construção de elos entre atores da sociedade civil e os
membros da burocracia (Wampler, 2011), evidenciando o peso das qualificações técnicas e políticas no
processo de formação das políticas públicas (Dagnino, 2002). Desta forma, a lógica do PNAE e de outros
programas setoriais recentemente consolidados passou a supor dimensões de intersetorialidade,
transversalidade, descentralização e participação social na busca de um modelo de gestão mais eficiente,
apto à sua crescente interdependência (Miranda e Oliveira, 2018).

ISSN - 2237-7840 Novos Territórios

Revista NAU Social - v.12, n.22, p. 578 – 599 Nov. 2020 / Abr. 2021 |
580

No bojo da redemocratização, a alimentação escolar passou a ser definida na CF/1988 como um direito de
todos os alunos matriculados no ensino público fundamental, a ser operado via programas de
suplementação alimentar. A arquitetura participativa proporcionada pelo texto constitucional possibilitou,
nos anos seguintes, um incremento de ganhos na participação e no controle social, a julgar pela criação
do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Consea), em 1993, que acelerou o processo
de descentralização do PNAE. No ano seguinte promulgou-se a Lei nº 8.913/1994, oficializando a
municipalização do programa e tornando obrigatória, em cada município, a instalação de um Conselho de
Alimentação Escolar (CAE) como condição para o repasse dos recursos da merenda pela União. Desde
então, o PNAE passou por importantes aperfeiçoamentos, com a adoção de diretrizes nutricionais, aliadas
à promoção do desenvolvimento socioeconômico local. Sua completa institucionalização, em 2009, pela
Lei nº 11.947, além de consolidar o programa, avançou na cobertura dos ensinos infantil, fundamental e
médio e na educação para jovens e adultos (EJA) e adotou um requisito mínimo do gasto de 30% dos
recursos aplicados no programa com alimentos da agricultura familiar.
A partir da Lei nº 11.947/2009, o PNAE passou a incorporar uma visão biopsicossocial da prática de
alimentação escolar, fundamentando a importância da merenda no processo de aprendizagem, no
rendimento escolar e na educação alimentar e nutricional. Este movimento, juntamente com as novas
configurações do programa, introduziu um aspecto de intersetorialidade à política, unindo as áreas de
segurança alimentar e nutricional, desenvolvimento econômico e social, agricultura, saúde e meio
ambiente. Também, no âmbito dos princípios norteadores da política, observou-se uma mudança de
paradigma, tendo o PNAE se transformado de uma ação assistencialista baseada na responsabilidade
exclusiva da União, para um programa envolvendo todos os entes federados, fundamentado em direitos e
no controle social. Assim, apesar das mudanças relacionadas ao aperfeiçoamento da política, pode-se
constatar que o PNAE apresentou historicamente um alto grau de continuidade, dada a permanência de
seus objetivos iniciais (Caldas e Ávila, 2013).
No ano de 2017, o PNAE obteve o primeiro reajuste em seu orçamento global, aumentando em R$ 465
milhões o orçamento anual previsto para suas ações, que totalizou R$ 4,15 bilhões. Estima-se que estes
recursos tenham beneficiado mais de 41 milhões de estudantes, tendo sido R$ 1,24 bilhão destinado à
aquisição de produtos da agricultura familiar (FNDE, 2017). Do orçamento do PNAE em 2017, Minas
Gerais respondeu por R$ 373,5 milhões, ou seja, 8,3% do total. Este volume de recursos o situa como o
segundo maior receptor dos repasses federais, levando à cobertura de refeições para seus mais de 4
milhões de alunos em mais de 12 mil escolas (IBGE, 2018). Aliado a isso, o seu grande número de
municípios (853) e sua considerável dimensão territorial fornecem ao estado uma grande fonte de
complexidade para a gestão do programa, tendo em vista os desafios de sua descentralização. Tanto pela
necessidade de coordenar os atores e órgãos envolvidos na execução do programa, quanto pela operação
dos mecanismos de controle nas redes municipal e estadual, passa-se a exigir um grande conjunto de
investimentos em capacitação técnica e política, que irão influenciar diretamente nos resultados
esperados.
Partindo dessa contextualização, o trabalho tem como objetivo realizar uma análise das capacidades
técnicas e políticas desenvolvidas na implementação do PNAE em Minas Gerais após a promulgação da
Lei nº 11.947/2009. Desenvolve-se, na próxima seção, de um referencial teórico voltado à discussão das
capacidades estatais e seu papel nas políticas públicas, para, em seguida, analisar os arranjos
institucionais e as inovações trazidas pelo programa a partir de sua institucionalização. Num próximo
momento, a pesquisa se ocupa do exame mais específico da rede de prestação do serviço de alimentação
escolar no estado, destacando as especificidades da gestão municipal e estadual. Por fim, traça-se um
comparativo entre os dois modelos de gestão, apontando as limitações e potencialidades dos arranjos e a
contribuição da experiência, seguido das conclusões.

ISSN - 2237-7840 Novos Territórios

Revista NAU Social - v.12, n.22, p. 578 – 599 Nov. 2020 / Abr. 2021 |
581

2. Capacidades estatais e a dimensão político-institucional das políticas públicas

Os autores ligados à abordagem das capacidades estatais conferem grande destaque ao papel das
burocracias e às configurações do relacionamento entre Estado e sociedade. Tal noção aparece em Evans
(1995) sob a perspectiva da autonomia inserida, entendida como estratégia de inserção do Estado na vida
social, combinando uma burocracia do tipo weberiana ao papel mediador das instituições. Pelo prisma
organizacional, com foco nas dinâmicas intraburocráticas, Ozslak (1982) observa a burocracia estatal
enquanto arena de conflitos, apontando para os seus desafios de diferenciação, integração e
interdependência na oferta das políticas públicas. Também no tocante à promoção do crescimento
econômico, Evans e Rauch (1999) demonstram a atuação de uma burocracia competente e coesa,
baseada nos valores da impessoalidade e do universalismo, como um importante determinante do
desempenho dos países, em termos de sua produção. Partindo de um arcabouço institucional, Repetto
(2004) entende a capacidade estatal enquanto aptidão das instâncias governamentais de plasmar, por
meio das políticas públicas, os máximos níveis de valor social, justificando-se pelos ganhos em eficiência,
eficácia, accountability, legitimidade e equidade. Mann (2008), em sentido semelhante, introduz a noção de
poder infraestrutural na caracterização da capacidade de penetração do Estado na sociedade, com vistas
à promoção de ações em seu território. O autor destaca que o poder infraestrutural se colocaria como uma
mão dupla, permitindo também a inserção da sociedade no interior do Estado. Este caráter democrático e
sua manifestação no ciclo das políticas públicas estariam também relacionados à ideia de
compartilhamento da agenda pública, que é tida em Evans (2012) como uma tentativa de aprimoramento
das capacidades do Estado na provisão de serviços e bens coletivos, como saúde, educação e
infraestrutura.
A retomada de uma concepção positiva e desejável em relação às atribuições a habilidades do Estado
frente ao desenvolvimento socioeconômico pode ser interpretada à luz de uma dimensão político-
institucional, refletindo sobre como as instituições, via controles e incentivos, operam nos comportamentos
dos diversos atores envolvidos (o Estado, a sociedade, os grupos de interesse, empresas, sindicatos, etc.).
Seguindo a tradição de autores como Williamson, Davis e North, Fiani (2014) destaca a necessidade de se
compreender as políticas públicas fundamentadas tanto em contextos mais amplos, com a noção de
ambiente institucional, quanto mais específicos, tratando de seus arranjos institucionais. Pelo nível mais
abrangente, o ambiente institucional, pode-se entender o emaranhado de regras que conferem lógica ao
funcionamento da vida política, econômica e social e que servem de princípios para as ações do Estado.
Já o arranjo institucional representaria as regras mais particulares, capazes de ordenar as transações
entre os agentes, de maneira a viabilizar o resultado da política pública. A relação entre os dois níveis se
dá, portanto, na medida em que o arranjo “especifica quais são os agentes habilitados a realizar uma
determinada transação, o objeto (ou os objetos) da transação e as formas de interações entre os agentes,
no desenvolvimento da transação, estando o arranjo sujeito aos parâmetros mais gerais do ambiente
institucional (Fiani, 2014, p. 59)”. A ideia de arranjo, neste sentido, implicaria na definição de uma estrutura
de governança híbrida, capaz de promover a coordenação entre atores (públicos e privados) e recursos, e
que dependeria fundamentalmente do desenvolvimento das capacidades estatais.
Uma forma objetiva de compreender a relação entre o papel das instituições e os requisitos colocados ao
Estado para o sucesso de suas ações pode ser vista no modelo analítico desenvolvido por Pires e Gomide
(2016). Os autores consideram que para que os objetivos de uma política levem aos resultados desejados,
os arranjos institucionais precisam desenvolver dois tipos de capacidade estatal: i) a capacidade técnico-
administrativa, tendo em conta uma burocracia do tipo weberiana, profissional, coesa e meritocrática e ii) a
capacidade política, tomando como base a habilidade da burocracia em expandir os meios de interlocução
entre o Estado e a sociedade, administrando conflitos e formando consensos entre os diversos interesses.
A operação destas capacidades em um ambiente institucional democrático demandaria a combinação das

ISSN - 2237-7840 Novos Territórios

Revista NAU Social - v.12, n.22, p. 578 – 599 Nov. 2020 / Abr. 2021 |
582

diversas formas de democracia (representativa, participativa, deliberativa, etc.) na perspectiva da
promoção do controle social, burocrático e judicial (Pires e Gomide, 2016). Do ponto de vista prático, na
análise das políticas públicas, importa avaliar em que medida os seus arranjos institucionais definidos em
arcabouço normativo contemplam, em sua formulação, o papel das capacidades estatais. No presente
caso, esta constitui o objeto de análise da próxima seção, focada na Lei nº 11.947/2009 que instituiu o
PNAE.

3. Arranjos institucionais e a criação de capacidades estatais na lei do PNAE


O ambiente institucional mais amplo no qual se insere a Lei nº 11.947 de 2009, responsável pela
institucionalização do PNAE, é a CF/1988 que, no parágrafo 1º do artigo 211, expõe as atribuições da
União em relação aos entes subnacionais:

A União organizará o sistema federal de ensino e o dos Territórios, financiará as
instituições de ensino públicas federais e exercerá, em matéria educacional, função
redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais
e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios (BRASIL, 1988).

A definição de competências educacionais por parte da União e de sua interação com Estados, Municípios
e o Distrito Federal é pilar importante que fundamenta a federalização do PNAE, levando o programa a
abranger toda a rede pública. Já no plano mais específico da alimentação escolar, a CF/1988 apresenta
diretrizes no inciso VII do artigo 208, estabelecendo o dever do Estado no “atendimento ao educando, em
todas as etapas da educação básica, por meio de programas suplementares de material didático-escolar,
transporte, alimentação e assistência à saúde (BRASIL,1988)”. O PNAE, neste sentido, viria a atender às
necessidades de alimentação escolar, incorporando ainda uma dimensão de saúde pública, tendo em vista
seus objetivos nutricionais.
O arranjo institucional desenvolvido pelo PNAE, compreendido no âmbito da Lei nº 11.947/2009 e da
Resolução FNDE/CD nº 26/2013, é marcado por um alto grau de transversalidade e intersetorialidade,
envolvendo um grande conjunto de atores em todos os níveis da federação. No plano das atribuições de
planejamento das etapas programa destaca-se o papel do Governo Federal, por meio do Fundo Nacional
de Desenvolvimento da Educação (FNDE), a quem cabe também a realização do repasse dos recursos
destinados à alimentação escolar (art. 16 Lei nº 11.947). A Resolução FNDE nº 450/2010 institui ainda as
competência de um Comitê Gestor, integrado por outros atores governamentais (Ministério do
Desenvolvimento Agrário, Ministério do Desenvolvimento Social, Companhia Nacional de Abastecimento e
Ministério da Pesca e Aquicultura) e um Grupo Consultivo, com cadeiras destinadas a 14 representações
da sociedade civil. Esta normativa promoveu avanços na inclusão dos grupos da sociedade civil no
processo de formulação da política, constituindo um espaço de coordenação e permitindo a integração de
outras pautas no processo decisório.
No plano da execução, o arranjo estabelecido na legislação do PNAE define como órgãos gestores: i) as
Entidades Executoras (EEs), sendo estas as Secretarias de Educação de Estados, Municípios e Distrito
Federal, bem como as escolas federais e ii) as Unidades Executoras (UEs), ou seja, as escolas, creches,
instituições filantrópicas, etc. representadas sob uma personalidade jurídica de direito privado,
responsáveis pelo provimento das refeições escolares (Quadro 1).

ISSN - 2237-7840 Novos Territórios

Revista NAU Social - v.12, n.22, p. 578 – 599 Nov. 2020 / Abr. 2021 |
583

Quadro 1 – Etapas, entes, processos e atores na operacionalização do PNAE
Etapas Entes Processos Órgãos e atores
Planejamento União Normas gerais do PNAE FNDE
Financiamento União Repasse dos recursos FNDE (via recursos do Tesouro

Nacional)

Execução

União

Estados

Municípios

Distrito
Federal

1) Gestão centralizada
- Todos os alimentos são comprados e
repassados às escolas
2) Gestão semi descentralizada
- Os alimentos não perecíveis são
comprados e repassados às escolas;
- Ocorre o repasse de recursos para a
compra dos alimentos perecíveis;
3) Gestão descentralizada
- Ocorre o repasse de recursos para
compra de todos os alimentos;

Entidades Executoras (Secretarias de
Educação)
- Gestores;
- Nutricionistas;

Unidades Executoras (Escolas,
creches, instituições filantrópicas)
- Gestores;
- Nutricionistas;
- Merendeiras;

Controle

União

Estados

Municípios

Distrito
Federal

Controle Institucional
(fiscalização e investigação de denúncias) TCU, CGU e MP

Controle Social
(participação social)

Conselho de Alimentação Escolar
(CAE)

Fonte: Elaborado com base na Lei nº 11.947 e na Resolução FNDE/CD nº 26/2013.

A operacionalização do PNAE, a contar do repasse de recursos do FNDE até o fornecimento das
refeições, dispõe de três formas de gestão que podem ser escolhidas de acordo com as circunstâncias e
os interesses dos órgãos gestores. Na gestão centralizada, todos os alimentos são comprados pela EE e
repassados à EU, configurando assim um processo de concentração de atribuições na EE. Ao contrário,
na gestão descentralizada, denominada também como processo de “escolarização”, a EE repassa os
recursos à EU, que fica encarregada de adquirir todos os alimentos para o provimento das refeições. Um
forma híbrida se dá pela gestão semi descentralizada, na qual a aquisição dos alimentos não perecíveis
fica a cargo da EE, enquanto a UE se responsabiliza pela compra dos não perecíveis. Assim, neste
modelo, as EE repassam às UE apenas parte dos recursos da merenda escolar, compartilhando a tarefa
da aquisição de alimentos. Como será observado mais adiante, a disponibilidade de três formas de gestão
para o PNAE torna-se importante dada a multiplicidade de contextos. Na rede estadual de educação de
Minas Gerais, por exemplo, vem predominando o modelo descentralizado, devido às especificidades
logísticas do estado.
A principal inovação trazida pela Lei nº 11.947/2009 foi a obrigatoriedade de destinação de, no mínimo,
30% dos recursos da merenda escolar para os produtores da agricultura familiar e suas entidades,
“priorizando-se os assentamentos da reforma agrária, as comunidades tradicionais indígenas e
comunidades quilombolas (art. 14)”. Este instituto passou a estabelecer um roteiro para o processo de
compra e venda, dispensando os meios licitatórios e fazendo uso da chamada pública, valendo-se das
seguintes etapas: i) identificação do orçamento; ii) articulação de atores; iii) elaboração do cardápio; iv)
definição dos preços de referência no mercado; v) elaboração da chamada pública; vi) recebimento dos
projeto de venda da agricultura familiar; vii) amostragem para controle de qualidade; viii) seleção do projeto
de venda; ix) contratação de aquisição; x) confecção do termo de recebimento. Desta forma, a inclusão do
segmento da agricultura familiar no âmbito do PNAE veio a ampliar os atores e as transações realizadas
em seu arranjo institucional, contribuindo não apenas para o fortalecimento da atividade e do respectivo
modelo de desenvolvimento rural, mas também para despertar o aprendizado dos produtores como ator

ISSN - 2237-7840 Novos Territórios

Revista NAU Social - v.12, n.22, p. 578 – 599 Nov. 2020 / Abr. 2021 |
584

político. A participação no projeto de venda para o PNAE e a introdução dos sindicatos de produtores nas
negociações podem ser interpretadas como características desse processo.
Ainda no plano da execução do programa destaca-se a atuação de gestores, nutricionistas e cozinheiros
(merendeiros), que cumprem funções específicas no provimento do serviço. Dentre tais funções tem-se o
enfoque nas competências do nutricionista (abordadas na próxima subseção) e na articulação dos atores
em vários processos da implementação. Já a etapa de controle do PNAE é marcada tanto pelo controle de
origem institucional, com as atividades de fiscalização do Tribunal de Contas da União (TCU) e da
Controladoria Geral da União (CGU), bem como do Ministério Público Federal (MPF), quanto pela
introdução de uma dinâmica de controle social, tendo em vista a atuação dos Conselhos de Alimentação
Escolar (CAEs). O papel cumprido pelos CAEs na perspectiva da fiscalização do programa (tratado
adiante) também leva à ampliação do arranjo institucional do PNAE, na medida em que eleva o número e
o tipo de atores envolvidos e estabelece novas transações entre si, tornando-se mais complexo,
participativo e institucionalizado.

3.1. Capacidades técnico-administrativas

Além das competências administrativas previstas nos possíveis modelos de gestão do PNAE, a Lei nº
11.947/2009 define um conjunto de capacidades técnicas a serem apresentadas no provimento das
refeições. Em seu artigo 11, a referida lei situa a atuação do nutricionista como responsável técnico (RT)
pela alimentação escolar, compelido à elaboração dos cardápios. Esta responsabilidade é também
reforçada na Resolução CFN nº 465/2010 (art. 3) e na Resolução FNDE nº 26/2013 (art. 12), que definem
as atribuições obrigatórias do profissional (Quadro 2).
Como se pode notar, o nutricionista participa de maneira incisiva de todo o processo da alimentação
escolar, estando presente desde o seu planejamento até o consumo final pelos alunos. A essas atribuições
somam-se outras competências complementares, com atividades relacionadas a: i) avaliação técnica dos
produtos utilizados nas refeições e em seu preparo (utensílios, equipamentos, material de limpeza, etc.); ii)
participação no recrutamento, seleção e capacitação de pessoal envolvido diretamente na execução do
programa; iii) contribuição na revisão e regulação das normas relacionadas à alimentação escolar; entre
outras (art. 4 Resolução CFN nº 465/2010). Tendo em vista o volume de atribuições e a centralidade do
nutricionista como responsável técnico junto às EEs, o PNAE prevê ainda a definição de um Quadro
Técnico (QT) composto por nutricionistas habilitados, de forma a auxiliar os trabalhos do RT. Neste
sentido, o artigo 10 da resolução mencionada fornece parâmetros numéricos mínimos para a definição do
contingente de profissionais, fixando a razão de um nutricionista para cada 500 alunos (ou fração).

Quadro 2 – Atribuições obrigatórias do nutricionista (Responsável Técnico)

Etapa Atribuição do nutricionista (Responsável Técnico)

Planejamento

- Diagnóstico e acompanhamento do estado nutricional dos alunos;
- Identificação dos indivíduos com necessidades nutricionais específicas;
- Planejamento, elaboração, acompanhamento e avaliação dos cardápios;
- Elaboração de fichas técnicas que compõem o cardápio;
- Elaboração do Manual de Boas Práticas para Serviços de Alimentação;
- Elaboração do Plano Anual de trabalho;
- Proposição e realização de ações de Educação Alimentar e Nutricional (EAN);
- Assessoramento do Conselho de Alimentação Escolar (CAE);

Aquisição
- Planejamento, orientação e supervisão das atividades de seleção, compra, armazenamento,
produção e distribuição de alimentos;
- Interação com os agricultores familiares;
- Participação no processo de licitação e da compra direta da agricultura familiar;

ISSN - 2237-7840 Novos Territórios

Revista NAU Social - v.12, n.22, p. 578 – 599 Nov. 2020 / Abr. 2021 |
585

Preparo - Orientação e supervisão das atividades de higienização, armazenamento, transporte e preparo das
refeições;

Consumo - Planejamento, coordenação e supervisão dos testes de aceitabilidade das refeições aos alunos;
Fonte: Elaborado com base na Resolução CFN nº 465/2010

Outra capacidade técnica desenvolvida no âmbito do PNAE após a sua consolidação se remete à
formação dos Centros Colaboradores em Alimentação e Nutrição do Escolar (Cecanes) ou Unidades
Acadêmicas Especializadas (UAEs), criados com o intuito de apoiar as ações do programa. A previsão dos
Cecanes se dá no artigo 67 da Resolução FNDE nº 26/2013, estabelecendo a possibilidade de cooperação
técnica das EEs com “órgãos ou entidades públicas, entidades sem fins lucrativos, entidades privadas,
instituições e entidades de ensino e pesquisa e associações técnico-científicas”. As atividades realizadas
pelos centros se baseiam nos eixos de ensino, pesquisa e extensão e se prestam à assessoria e
capacitação de atores envolvidos com a alimentação escolar, tais como gestores, nutricionistas,
conselheiros, técnicos de extensão rural, coordenadores (de alimentação, pedagógicos, de finanças), etc.
Dentre os critérios para as visitas dos Cecanes encontram-se os seguintes casos: i) EEs que não
adquiriram produtos da agricultura familiar; ii) EEs com pendências em relação ao CAE; iii) EEs que
permaneceram com mais de 30% dos recursos repassados em conta; iv) EEs que possuem alunos com
sobrepeso ou obesidade acima de 50%; dentre outros eventos previsto na resolução.

3.2. Capacidades políticas

No plano das capacidades políticas, ainda na Lei nº 8.913/1994 passou-se a prever a instalação dos já
mencionados CAEs como condição para a transferência dos recursos da merenda escolar. A
institucionalização do CAE buscou cumprir um importante requisito de controle social, se justificando,
naquele contexto, pelo processo de descentralização do PNAE. Na Lei nº 11.947/2009 (artigo 19), os
conselhos aparecem como órgãos de controle da EE, prestando informações aos demais órgãos
envolvidos e cobrindo ainda as seguintes atribuições: i) acompanhamento e fiscalização dos recursos; ii)
zelo pela qualidade da alimentação, condições higiênicas e aceitação dos cardápios; iii) emissão de
pareceres sobre o relatório de gestão anual. Cabe ressaltar ainda que os CAEs são criados através do
instrumento legal próprio do estado, município ou Distrito Federal, de acordo com as suas jurisdições
locais (MEC, 2008).
Com relação à composição e estrutura interna, o artigo 18 da Lei nº 11.947/2009 determina uma formação
mínima com sete membros titulares – número que pode ser ampliado respeitando a proporcionalidade dos
tipos de representação – e seus respectivos suplentes. A composição, a forma de entrada no conselho e a
natureza da representação (Quadro 3) são definidas levando em conta as partes envolvidas e interessadas
no processo da alimentação escolar, de forma a estabelecer elos entre os representantes do Estado e da
sociedade civil. À exceção do membro do Poder Executivo, indicado pelo gestor, todos os outros são
escolhidos em assembleias específicas e independentes, de acordo com a sua categoria. Recomenda-se
ainda que os CAEs de EEs com alunos matriculados em escolas situadas em territórios indígenas ou
áreas remanescentes de quilombos contemplem ao menos um representante desses povos em sua
composição.

Quadro 3 – Composição dos Conselhos de Alimentação Escolar (CAEs)
Representação Quant. Forma de entrada Tipo do membro

Poder Executivo 1 Indicação pelo gestor Secretaria da educação ou demais

ISSN - 2237-7840 Novos Territórios

Revista NAU Social - v.12, n.22, p. 578 – 599 Nov. 2020 / Abr. 2021 |
586

secretarias, etc.
Trabalhadores da
Educação 2

Indicação pelo órgão de
representação e

eleição em assembleia
Profissionais da educação, Professores,

Discentes, etc.

Pais de alunos 2
Indicação pelo órgão de

representação e
eleição em assembleia

Pais ou representantes de discentes, etc.

Entidades civis 2 Indicação por parte das entidades e
eleição em assembleia

Associação de Moradores, Igrejas,
Clubes, Sindicatos rurais, etc.

Fonte: Elaborado com base na Lei nº 11.947 e na Resolução FNDE/CD nº 26/2013.

Os mandatos dos membros conselheiros dos CAEs possuem duração de quatro anos, com possibilidade
de recondução mediante indicação de suas respectivas categorias. Segundo a Resolução FNDE/CD nº
26/2013, a eleição para os cargos de presidente e vice-presidente dos conselhos ocorre internamente, se
definindo com no mínimo 2/3 dos votos dos membros titulares. É vedada ao membro do Poder Executivo a
ocupação de tais posições, tendo, como princípio, a preservação da autonomia do conselho, sob o valor
da soberania popular. Vale destacar ainda a atuação do CAE como mecanismo de enforcement, previsto
no artigo 20 da Lei do PNAE, sendo a instituição do órgão e sua regularidade condições necessárias ao
recebimento dos recursos do FNDE.
Além das capacidades políticas desenvolvidas no âmbito dos CAEs, a Lei nº 11.947/2009 prevê que outras
capacidades podem ser criadas pela cooperação com outros conselhos, como o Conselho de
Acompanhamento e Controle Social do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica
(CACS-FUNDEB), os Conselhos de Educação, os Conselhos Municipais dos Direitos da Criança e do
Adolescente (CMDCA’S), os Conselho de Saúde, o Conselho de Segurança Alimentar e Nutricional
(CONSEA) e o Conselho de Desenvolvimento Rural (MEC. 2015). A abertura para esta possibilidade de
interação evidencia novamente o aspecto de intersetorialidade da política e um complemento ás formas de
participação e controle social, expandindo o número de pessoas envolvidas com a área de alimentação
escolar. Outras capacidades envolvidas se situam na interação entre os CAEs e outros órgãos de controle,
como a CGU, o Tribunal de Contas da União TCU, o FNDE (por atribuição) e o MPF.

4. A implementação do PNAE em Minas Gerais

O estado de Minas Gerais responde, atualmente, pela segunda maior rede estadual de atendimento do
PNAE, e a terceira maior escala de atendimento nas redes municipais de ensino. Uma vez observado o
arranjo institucional e as capacidades instituídas pelo programa, o propósito desta seção é demonstrar a
magnitude da expansão do atendimento a alimentação escolar no estado, para, posteriormente, investigar
os impactos na gênese de capacidades estatais para a execução adequada das políticas.

4.1. Expansão do atendimento

A aprovação da Lei nº 11.947/2009 estabeleceu a universalidade do PNAE para todas as demais séries de
ensino básico o que refletiu em um aumento de 28,7% dos beneficiários do programa, em média, para
cada município no estado de Minas Gerais. O Gráfico 1 mostra a variação da taxa de variação do
atendimento do programa nos municípios do estado de Minas Gerais, por faixa populacional, no período
que vai de 2006 a 2012 – que compreende o período de aprovação da lei supracitada. Como é possível
observar, o intervalo entre 2008 e 2009 é o que apresenta maior variação em todas as faixas

ISSN - 2237-7840 Novos Territórios

Revista NAU Social - v.12, n.22, p. 578 – 599 Nov. 2020 / Abr. 2021 |
587

populacionais, a despeito de que, nos outros anos, houve decréscimo no número de atendidos pelo
programa - exceto entre os anos de 2010 e 2011, nos quais os municípios com mais de 50 mil habitantes
apresentaram um aumento marginal. Observa-se, ainda, que os municípios de menor porte, com menos
de 10 mil habitantes, tiveram um aumento significativo da sua rede de atendimento de um ano para outro,
o que pode constituir um desafio para sua gestão no sentido de garantir o fornecimento da alimentação e,
ao mesmo tempo, monitorar a qualidade destas refeições.

Gráfico 1 – Evolução do atendimento do PNAE nos municípios de Minas Gerais, de 2006 a 2012, por faixa

populacional

Fonte: Elaborado pelos autores a partir de dados do FNDE

Contudo, considerando que a responsabilidade pela educação básica é partilhada entre os entes estaduais
e municipais, a progressão no atendimento, ocorrida no período impacta de formas distintas estes entes. O
gráfico 2 mostra que em 2010, um ano após a institucionalização do programa, a composição do
atendimento às séries de ensino em cada rede possuía algumas peculiaridades. Em ambas, o ensino
fundamental representava a maior parcela de execução, sendo 69,09% nas redes municipais e 62,81% na
rede estadual. Contudo, enquanto na competência estadual a segunda maior cobertura era ocupada pelo
ensino médio, com 30,04% dos recursos empregados, nas redes municipais era pela pré-escola, com
17,14%. Entre os anos de 2008 e 2010, o orçamento recebido para a execução do PNAE na rede estadual
aumentou 103,8%, enquanto para a rede municipal teve um acréscimo de 74,9%. Esse aporte exigirá o
aprimoramento das capacidades estatais para gerar valor público a partir do cumprimento do objetivo do
programa, e que, por atingir de forma heterogênea as redes, induzirá distintas habilidades, o que se
discute nas próximas subseções.

ISSN - 2237-7840 Novos Territórios

Revista NAU Social - v.12, n.22, p. 578 – 599 Nov. 2020 / Abr. 2021 |
588

Gráfico 2 – Composição do repasse dos recursos federais para o recurso do PNAE, por série de ensino,
no ano de 2010

Fonte: Elaborado pelos autores a partir de dados do FNDE

4.2. Capacidades administrativas na execução do PNAE em Minas Gerais

No tocante ao modelo de execução, observa-se que a Secretaria de Estado de Educação de Minas Gerais
(SEE-MG) adota a forma de descentralização, ou escolarização, distribuindo recursos às escolas
estaduais, para que essas efetuem as compras dos gêneros alimentícios que serão empregados no
preparo da alimentação fornecida aos alunos de sua unidade. Embora não haja dados disponíveis
referentes ao modelo de gestão preponderante na execução municipal do programa em Minas Gerais, a
literatura tem apontado para a prevalência da adoção do modelo de gestão centralizada quanto aos entes
municipais (Sant’anna, 2008; Machado et alii, 2013; Gabriel et alii, 2015).
No ano de 2015 havia 3.624 UEs sob a competência estadual e, em contrapartida, 10.120 escolas
estavam sob a tutela dos municípios. A adoção de modelos distintos de gestão por parte destes entes
implica na prevalência de diferentes arranjos formais e informais para a geração de valor público a partir
da implementação contínua do PNAE. Esta subseção discute como esses dois modelos de arranjos se
estruturam a partir das seguintes variáveis: presença de burocracias governamentais especializadas,
presença de estruturas organizacionais necessárias para execução das políticas, e articulação
intersetorial. O Artigo nº 11 da Lei 11.947/2009, como visto anteriormente, traz uma inovação no sentido
de delegar a responsabilidade técnica pela execução do programa nas EEs ao profissional de nutrição.
Conforme ressaltam Pires e Gomide (2016), a presença de um corpo burocrático profissionalizado é um
componente possível de se analisar em relação às capacidades técnico-administrativas. Até o ano de
2015, haviam 993 profissionais cadastrados no SIMEC, plataforma utilizada pelo FNDE. A Tabela 1 mostra
a distribuição e os padrões de contratação de nutricionistas, anterior e posterior à promulgação da lei.

Tabela 1 – Características do Quadro de Nutricionistas do PNAE nos municípios de Minas Gerais em 2015

Perfil do
município (por
habitante)

Não possui
histórico de
cadastro de
nutricionista

Classificação do profissional Período de
contratação Tempo de contrato

Possui
Responsável
Técnico

Possui
Quadro
Técnico

Antes
de
2009

Após
2009

Mais
que um
ano

Mais que
quatro
anos

Menor que
5.000 33,8% 65,8% 0,8% 47,0% 53,0% 81,8% 59,7%

ISSN - 2237-7840 Novos Territórios

Revista NAU Social - v.12, n.22, p. 578 – 599 Nov. 2020 / Abr. 2021 |
589

Entre 5.000 e
10.000 30,3% 68,9% 2,8% 56,8% 58,1% 84,1% 62,4%
Entre 10.000 e
50.000 33,1% 65,9% 3,0% 63,6% 73,3% 84,2% 63,2%
Entre 50.000 e
100.000 21,6% 67,6% 24,3% 11,4% 10,6% 92,3% 63,5%
Maior que
100.000 13,8% 65,5% 48,3% 10,6% 27,5% 88,9% 74,4%
Fonte: Elaboração dos autores a partir de dados do FNDE

Considerando a centralidade do profissional nutricionista no processo de execução, monitoramento e
fiscalização do PNAE ao nível local, observa-se que ainda há, em 2015, um alto número de municípios que
não possuíam nutricionistas vinculadas ao programa em Minas Gerais. Em geral, as maiores médias de
municípios que não possuíam e nunca possuíram nutricionistas estão entre aqueles com menos de 50 mil
habitantes, com médias entre 30% e 34%. Ademais, para este item, bem como para os demais, o fato de o
município não estar cadastrado não necessariamente implica que não haja profissional da área atuando na
alimentação escolar, embora o Art nº 12 da Resolução nº 26 do FNDE/2013 declare a obrigatoriedade do
cadastro. Assim, caso esse cenário seja factível para algum dos municípios que não constam no relatório,
pode-se inferir que há perdas de capacidades administrativas pelo descumprimento de uma normativa
obrigatória do programa, seja por desconhecimento ou por negligência. Além disso, representa uma
ruptura na formação de capacidades, uma vez que o cadastro do nutricionista é um mecanismo de
interação direta entre o FNDE e os profissionais do programa, como forma de comunicação e atualização.
Embora haja pouco enforcement para a contratação de nutricionistas – uma vez que não há sanções para
o município que não tenha profissional da área cadastrado – é possível verificar que houve um movimento
pela contratação de profissionais a partir do estabelecimento da Lei nº 11.947/2009. Apesar do período
pós-2009 englobar um intervalo de tempo maior é necessário considerar que para uma parcela dos
municípios que já possuíam vínculos contratuais prévios não seria necessária a contratação de um novo
profissional para o exercício da função. Nesse sentido, destaca-se que os municípios na faixa populacional
entre 10 mil e 50 mil habitantes tiveram um aumento mais acentuado de contratações após a promulgação
da lei, com 73,3% dos contratos iniciando após o período de 2009, ressaltando que, embora com uma
média menor, o enforcement também foi significativamente maior para os municípios elencados em faixas
populacionais menores que estas em relação aos municípios com mais de 100 mil habitantes..
Em consideração aos parâmetros para cálculo do número de nutricionistas em relação ao número de
alunos da rede – necessidade de um Quadro Técnico (QT) de profissionais para redes com mais de 500
alunos – observa-se que, a despeito de 96,34% dos municípios superarem este limite em 2015, há uma
baixa adesão de contratação para a composição do QT. Conforme os dados da Tabela 1, nota-se que é
quase nula a presença de profissionais para o QT nos municípios com menos de 5 mil habitantes, e este
percentual aumenta de acordo com o estrato populacional mais elevado ao qual o município se encontra.
Contudo, nota-se que os municípios de maior porte ainda têm uma baixa adesão em relação à contratação
destes profissionais. Por exemplo, nos municípios da faixa entre 50 mil e 100 mil habitantes, 75,7% não
têm registro de contratação de profissionais para o QT. Este dado é preocupante uma vez que, ciente das
diversas atribuições atribuídas pelo RT, extensas redes de cobertura prejudicam o acompanhamento e a
execução do PNAE nesses municípios, gerando sobrecarga de trabalho ao profissional, conforme
ressaltam Chaves et al (2013). Em adição, os dados evidenciam que as relações trabalhistas que
estabelecem os vínculos entre as EEs e os nutricionistas não favorecem o desenvolvimento de
capacidades.
Outro dado relevante é no tocante à estabilidade dos profissionais em relação ao tempo de permanência
no cargo. Conforme se evidencia na Tabela 1, há um percentual robusto de continuidade no cargo por
mais de um ano, em todos os estratos populacionais, o que, entretanto, não se aplica à permanência por

ISSN - 2237-7840 Novos Territórios

Revista NAU Social - v.12, n.22, p. 578 – 599 Nov. 2020 / Abr. 2021 |
590

mais de quatro anos, sendo que que nos municípios menores a rotatividade tende a ser maior. Segundo
Fesler e Kettl (1996), assegurar estabilidade aos servidores públicos corrobora para a eficiência das
políticas públicas, uma vez que reduzem possíveis rupturas nas rotinas de decisão. Infere-se, portanto,
que, considerando o papel determinante do profissional de nutrição na implementação e monitoramento do
programa, este padrão tende a prejudicar seus resultados e sua produção de valor público, no nível local.
Em contraponto, em relação a este tópico, na execução do PNAE ao nível estadual ressalta-se que até o
ano de 2015 havia apenas sete nutricionistas vinculadas ao programa pela SEE (BRASIL, 2017). Realizou-
se então um edital para contratação temporária de 56 nutricionistas para atuar nas atividades do
programa, de modo que três destas contratações seriam alocadas na Unidade Central e as demais nas
Superintendências Regionais de Ensino. No ano de 2015, a rede estadual contava com 2,18 milhões de
estudantes beneficiários do PNAE e, mesmo com a contratação das nutricionistas, via processo seletivo, a
relação entre profissionais e alunos fica bem distante do recomendado pela Resolução do CFN nº
465/2010. Ressalta-se que um baixo quadro de profissionais de nutrição provoca efeitos em cadeia na
geração de capacidades. Cita-se, a esse respeito, a competência do nutricionista, definida pelo Artigo nº
13 da Resolução/CD/FNDE n° 26/2013, de coordenar e realizar atividades de educação alimentar e
nutricional, nas quais inclui-se a capacitação de profissionais envolvidos diretamente com a alimentação
escolar, como os manipuladores (cantineiras e merendeiras). Os resultados de Silva et al (2013)
corroboram com esta perspectiva, demonstrando a baixa adesão e aceitação do cardápio pelos alunos da
rede estadual como reflexo da incapacidade do QT de nutricionistas de atuar e assessorar na elaboração
do cardápio das escolas.
Em relação à profissionalização da burocracia, há um outro componente relevante a ser analisado. A
gestão financeira do recurso federal repassado está circunscrita dentro dos regimes de compras e
licitações do setor público, fundamentado na Lei n° 8.666/1993. Além disso, anualmente, cada EE deve
enviar um relatório de gestão da política, a ser apreciado pelo CAE, e submetido ao FNDE, para a análise
da prestação de contas da execução do programa. Ambas requerem adequada carga de conhecimentos e
especialização da burocracia para sua realização. No governo estadual a existência da carreira de
Assistente Técnico da Educação Básica – ATB/Auxiliar de Área Financeira – visa diminuir as
responsabilidades do diretor escolar nessa área para estar mais atuante nas questões pedagógicas
(Sales, 2017). Inicialmente, este cargo estava destinado para escolas com número de matrículas superior
a 1.000 alunos; limite que, posteriormente, em 2012, foi reduzido para 300 alunos e, a partir da Resolução
SEE n° 2.836/2015, foi estendido para escolas com número inferior a 300 alunos, delimitando-se o
quantitativo do quadro de acordo com o número de matrículas. No ano de 2011 foi realizado concurso para
7.410 vagas da área, e outro, posteriormente, em 2014, ofertando mais 189 vagas. Em ambos os casos,
era requisitado diploma de curso técnico ou curso superior em Administração ou Contabilidade (SEPLAG,
2011; SEPLAG, 2014). Por sua vez, não há dados que permitam analisar o perfil dos profissionais
responsáveis pela gestão financeira do PNAE nesse mesmo segmento na esfera municipal. Contudo, uma
proxy pode ser o percentual do funcionalismo estatutário municipal que possui curso superior ou pós-
graduação. Estes dados estão representados no Gráfico 3, elaborados a partir do Perfil dos Municípios
Brasileiros de 2011, do IBGE. É necessário sublinhar que embora haja outras edições da pesquisa,
somente a versão de 2011 disponibiliza dados da formação da burocracia entes municipais.

ISSN - 2237-7840 Novos Territórios

Revista NAU Social - v.12, n.22, p. 578 – 599 Nov. 2020 / Abr. 2021 |
591

Gráfico 3 – Percentual do funcionalismo dos municípios de Minas Gerais com curso superior ou pós-
graduação, por estrato populacional, no ano de 2011

Fonte: Munic-IBGE
Notas: A amostra analisada contém 784 municípios, de uma população de 853, devido à ausência de dados para a
variável analisada.

Assinala-se que há um padrão de heterogeneidade entre os estratos populacionais dos municípios, de
modo que a distribuição de torna menos dispersa quão maior a população. De um modo geral, a mediana
também é crescente, no mesmo sentido do aumento da população, sendo possível inferir que municípios
de maior porte possuem uma maior profissionalização do seu funcionalismo, e de modo mais
institucionalizado. Assim, analisando-se o contexto da profissionalização do funcionalismo no concernente
às capacidades técnicas da burocracia no âmbito da prestação de contas e execução dos procedimentos
de controle inerentes ao PNAE, nota-se que o arranjo adotado pelo governo estadual tende a produzir
resultados mais efetivos, em consideração aos governos municipais. Certamente, é necessário considerar
que cada município implementa os arranjos conforme a sua estrutura política e a disponibilidade de
recursos locais. Contudo, considerando que a profissionalização burocrática é um elemento fundamental
para o desempenho na implementação das políticas públicas, como ressalta Cingolani et alii (2015), a
heterogeneidade constatada tende a produzir disparidades nos resultados encontrados.

4.2. Capacidades políticas na execução do PNAE em Minas Gerais

Entende-se que o desenvolvimento das capacidades políticas está atrelado ao processo de legitimação da
ação estatal perante a sociedade e da mobilização entre estas duas esferas em torno de interesses
comuns (Pires e Gomide, 2016). A partir disso, Sá e Silva et alii (2010) estabelecem que esta relação entre
estado e sociedade se ancora em três pilares: dimensão político-partidária, instituições participativas, e
instrumentos de monitoramento e avaliação externos. Tendo em vista o enfoque do trabalho, dá-se ênfase
ao segundo eixo ressaltado pelos autores, relacionado aos mecanismos de participação, uma vez que os
CAEs cumprem esta função no âmbito da política.
O Artigo 2 da Lei no 8.913/1994 vincula o repasse dos recursos da alimentação escolar à instituição e
funcionamento do CAE, para estados, municípios e Distrito Federal. Almeida e Tatagiba (2012)
constataram que, assim como diversos outros conselhos com vinculação de receitas, o CAE tem cobertura

ISSN - 2237-7840 Novos Territórios

Revista NAU Social - v.12, n.22, p. 578 – 599 Nov. 2020 / Abr. 2021 |
592

muito próxima de 100% no país. A Tabela 3 apresenta as características dos CAEs nos níveis estadual e
municipal de governo em Minas Gerais.

Tabela 3 – Características dos Conselhos de Alimentação Escolar no estado de Minas Gerais, no âmbito
estadual e municipal, no ano de 2014

Existência 98,0% Sim
Ano da lei de criação 2001,47* 2000
Conselho Paritário 89,3% Sim
Consultivo 61,4% Sim
Deliberativo 67,3% Não
Normativo 27,8% Não
Fiscalizador 81,1% Não
Quantidade de reuniões nos últimos 12 meses 5,45* 12

Fonte: Elaboração dos autores a partir de dados da Munic-IBGE e Estadic-IBGE
Nota: * refere-se à média calculada dos valores dos municípios.

Evidencia-se que o Conselho de Alimentação Escolar não possui cobertura universal no território dos
municípios mineiros, o que tende a gerar prejuízos aos municípios que não o possuem, e, por
consequência, ao alunado de sua rede de ensino. Estes foram criados, em média, no ano de 2001,
ressaltando-se o fato que 13,39% destes foram criados no ano de 2009, isto é, no ano de aprovação da
Lei 11.947/2009, evidenciando que esta pode ter gerado enforcement para estes, fomentando o
desenvolvimento de capacidades políticas e mobilização junto à sociedade civil. Confrontando os
conselhos dos dois âmbitos, nota-se que o conselho estadual possui caráter consultivo, no entanto não
dispondo de mecanismos deliberativos, normativos e de fiscalização, estando estas características
presentes nos conselhos municipais, embora o caráter normativo não seja robusto. Pela dimensão da rede
estadual, evidencia-se que a atuação do CAE perante às escolas estaduais torna-se operacionalmente
difícil, o que pode ocasionar o distanciamento das demandas de base, conforme o padrão analisado para
conselhos estaduais por Moura e Monteiro (2010). Esse aspecto tende a limitar a mobilização social e a
participação da comunidade escolar nas decisões tomadas acerca da alimentação escolar no nível
estadual. Salienta-se que, embora as escolas estaduais tenham autonomia em diversas decisões, tais
como a elaboração do cardápio, não há instrumentos de participação institucionalizados para que
representantes da sociedade civil e pais de alunos possam delas participar, de modo análogo aos atributos
estabelecidos pelo CAE.
Por outro lado, embora a atuação dos CAEs municipais envolva redes escolares menores,
comparativamente à estadual, o que tende a favorecer a participação e engajamento civil, o panorama
delineado a partir das informações da Tabela 3 não converge totalmente para este sentido. Isso pode ser
observado, primeiramente, pelo desenho institucional dos conselhos, uma vez que um contingente
significativo não é paritário – 10,7% do total- isto é, neles o número de representantes da sociedade civil é
menor que o de membros do poder executivo. Neste ponto, ressalta-se que tal fator pode corroborar para
enfraquecer o desenho de partilha de poder, aumentando o controle o da instituição participativa pelo
poder político (Avritzer, 2008). No entanto, Lüchmann (2008) pondera que a paridade pode não ser
determinante para igualar as forças políticas, uma vez que o executivo pode apresentar “maior poder de
fogo” ante a sociedade civil, a depender do seu grau de mobilização. Embora seja árduo detectar
processos de captura do poder político na atuação dos conselhos, a baixa média de reuniões dos
conselhos municipais, em comparação ao conselho estadual, sinaliza a desmobilização da sociedade civil
nos âmbitos locais, em relação ao CAE.

ISSN - 2237-7840 Novos Territórios

Revista NAU Social - v.12, n.22, p. 578 – 599 Nov. 2020 / Abr. 2021 |
593

Outro aspecto sob o qual é possível analisar a capacidade política e relacional das burocracias municipais
e estaduais responsáveis pela alimentação escolar consiste em comparar a capacidade política global das
instituições participativas de cada ente. A seguinte análise pautou-se por analisar a institucionalidade e
efetividade de conselhos no âmbito estadual e municipal, de modo a observar a abertura da burocracia
para a participação social em distintas temáticas, bem como o papel e relevância do CAE em cada uma
destas perspectivas. Procurou-se analisar os mesmos conselhos para as duas esferas, sendo
considerados conselhos de educação, saúde, segurança alimentar, idosos, pessoas com deficiência,
juventude e segurança pública, além da alimentação escolar. Destaca-se que, dessa listagem, os dois
primeiros possuem caráter de obrigatoriedade no âmbito municipal, portanto, possuem existência
institucionalizada em toda a amostra analisada.
Foram utilizadas as bases de dados da Munic-IBGE e Estadic-IBGE, ambas de 2014, para extrair as
informações que embasaram a análise. Para o nível estadual, estimou-se um indicador para cada
conselho, utilizando o método de Análise do Componente Principal, considerando as dimensões
consultiva, deliberativa, normativa e fiscalizadora, e o número de reuniões realizadas no ano anterior. Já
para o nível municipal, este indicador foi estimado apenas para os conselhos obrigatórios, uma vez que,
para os demais, não havia dados suficientes, devido sua baixa incidência na amostra. Portanto, estimou-se
um indicador único contemplando a existência de tais conselhos nos municípios, o que caracterizaria uma
maior efetividade da dimensão participativa política da burocracia local. Após a estimação dos indicadores,
foi realizada interpolação para transformá-los para uma escala entre 0 e 1.
O Gráfico 4 mostra o comparativo dos indicadores estimados para os conselhos municipais, evidenciando
que, para as dimensões contempladas, o CAE é àquele que possui maior efetividade média entre as
áreas analisadas, e apresenta baixa heterogeneidade de acordo com o porte dos municípios, por faixas
populacionais. Depreende-se também do exame das informações do referido gráfico que, apesar de serem
constituídos por determinação legal, os conselhos analisados possuem efetividade mais significativa
comparativamente aos conselhos não obrigatórios, excetuando-se nos municípios de maior porte,
corroborando que o que Wampler (2011) destaca como uma oportunidade de fortalecer alianças sociais
entre cidadãos, burocratas, lideranças comunitárias e prestadores de serviços sociais.

Gráfico 4 – Efetividade das instituições participativas municipais, por faixa populacional

Fonte: Munic-IBGE, 2014
Outro aspecto relevante pode ser inferido através da observação dos índices de efetividade dos dois
conselhos que estão tutelados sob as Secretariais Municipais de Educação, está relacionado ao

ISSN - 2237-7840 Novos Territórios

Revista NAU Social - v.12, n.22, p. 578 – 599 Nov. 2020 / Abr. 2021 |
594

fortalecimento da capacidade política setorial da burocracia educacional em sua relação com a
comunidade que compreende a rede de atores beneficiários de tais políticas. Por fim, revela-se o papel de
coordenação institucional do FNDE, gerando enforcement para os conselhos fossem regulamentados e
mantidos em atividade ao longo do tempo, o que tende a fomentar sistematicamente a capacidade política
local. Além disso, o estabelecimento de arranjo padrão para a composição do conselho, bem como de toda
a tramitação legal da sua constituição às atividades, constituindo uma espécie de isomorfismo, pode ter
auxiliado neste processo, ao reduzir os custos de transação, principalmente para municípios de menor
porte.
O Gráfico 5 mostra os indicadores de efetividade dos conselhos estaduais, conforme descrito
anteriormente. Denota-se que o CAE estadual tem uma efetividade mediana em comparação com os
outros conselhos analisados. Contudo, sob o mesmo aspecto analisado na dimensão municipal,
considerando a especialização da burocracia educacional em sua dimensão participativa, a efetividade da
área da alimentação escolar está bem aquém do que seria esperado, comparativamente ao Conselho
Estadual de Educação. Além disso, tendo em vista as atribuições do CAE, o indicador demonstra a
fragilidade de sua atuação, considerando o volume significativo de Unidades Executoras às quais os
conselheiros deveriam fiscalizar e dialogar. Sob outra ótica, olhando a heterogeneidade da efetividade das
instituições participativas no âmbito estadual, é perceptível que não há ganhos de escala advindos da
interação entre estas, isto é, o fortalecimento da participação social em uma arena específica não gera
aprendizado institucional para outras áreas da burocracia estadual, podendo ser inferida a reduzida
intersetorialidade no âmbito das capacidades políticas nesta esfera de governo.

Gráfico 5 – Efetividade das instituições participativas estaduais, por faixa populacional

Fonte: Estadic-IBGE, 2014

Tendo em vista todo o exposto, é perceptível que, embora o desenho institucional do conselho estadual
esteja mais propício à participação social, o seu distanciamento do público-alvo da política, devido à
amplitude territorial de sua área de atuação, o impede de ser efetivo no concernente ao diálogo com a
comunidade. Por outro lado, os conselhos municipais mostram-se como importantes instrumentos de
fortalecimento da capacidade relacional da burocracia local, a despeito dos distintos arranjos institucionais
formais adotados, produzindo resultados mais efetivos em comparação a outras instituições participativas
municipais. Um papel importante atribuído ao CAE que pode corroborar com tal resultado é sua
participação no processo de prestação de contas anual do repasse de recursos da alimentação escolar
para a EE elaborada pela Secretaria Municipal de Educação, detendo poder de veto para sua aprovação
ou rejeição. Portanto, o CAE torna-se um canal eficaz de interlocução da burocracia e da sociedade civil
que, obrigatoriamente, devem compor o conselho para a elaboração do parecer financeiro.

ISSN - 2237-7840 Novos Territórios

Revista NAU Social - v.12, n.22, p. 578 – 599 Nov. 2020 / Abr. 2021 |
595

5. Considerações finais

O presente trabalho teve por objetivo examinar o arranjo institucional e as capacidades técnicas e políticas
desenvolvidas no âmbito do PNAE após a promulgação da Lei nº 11.947/2009, tendo como objeto de
estudo o estado de Minas Gerais e a experiência do programa nas redes de ensino estadual e municipal.
Em sua dimensão mais exploratória, o trabalho logrou observar, a partir da referida lei, a consolidação de
progressivos avanços e incrementos realizados pelo programa, bem como a ampliação das capacidades
estatais envolvidas em sua implementação. Nestes quesitos destacam-se avanços na capacidade técnica
e administrativa, embasados principalmente no papel dos profissionais de nutrição como atores centrais
em grande parte do processo de fornecimento da alimentação escolar e, no âmbito relacional, observa-se
o papel dos CAEs como uma forma de operacionalizar a capacidade política do programa.
No que diz respeito à capacidade técnica do programa, os resultados encontrados apresentaram a
existência de desafios, sobretudo, no tocante à contratação do nutricionista – ator central para a adequada
implementação do programa. Até 2015 observou-se em Minas Gerais que as maiores médias de
municípios que não possuem e nunca possuíram nutricionistas são aqueles com menos de 50 mil
habitantes, na faixa entre 30% e 34%. Este resultado permite considerar que mesmo após seis anos da
completa institucionalização do PNAE ainda persistiam lacunas no tocante à formação das capacidades
propostas pelo programa. Mas não é possível afirmar, no entanto, que a Lei nº 11.947/2009 não tenha
contribuído com o enforcement para a contratação de profissionais de nutrição, na medida em que, nos
municípios com população entre 10.000 e 50.000 habitantes, mais de 73% dos profissionais foram
contratados a partir de 2009. Já com relação ao Quadro Técnico, os resultados apontaram para uma
situação preocupante, na medida em que, mesmo nos municípios de maior população (entre 50.0000 e
100.000 habitantes), onde as capacidades do programa se mostram mais adequadas, observou-se uma
ocorrência de 75,5% sem registro de QT. Este fato leva a considerar o baixo alcance das capacidades
técnicas do PNAE na rede municipal do estado, podendo-se inferir ainda quanto à sobrecarga do
nutricionista Responsável Técnico pelo programa. A baixa capacidade também pode ser notada na alta
rotatividade do profissional de nutrição, que tende a não permanecer por mais de quatro anos, indicando
uma fragmentação das rotinas e dos processos próprios da implementação e que não podem ser
perfeitamente previstos na formulação do programa. As dificuldades técnicas se mostraram presentes
também na rede estadual que, em 2015, apresentava um quadro de nutricionistas bem abaixo do
recomendado, sendo sete vinculados à Secretaria de Estado da Educação e outros 56 contratados em
regime temporário. Este dado permite apontar para a fraqueza das capacidades construídas na rede
estadual, considerando as dificuldades para estes profissionais no cumprimento de todas as atividades
exigidas para a sua função.
Ainda no plano da capacidade técnica, o trabalho trouxe como resultado o cargo criado na rede estadual
de Assistente Técnico da Educação Básica, tendo sido realizados dois concursos (2011 e 2014) para a
contratação de 7.600 profissionais com o requisito de possuir nível superior (em Administração ou
Contabilidade). Na rede municipal, por outro lado, observou-se a existência de uma baixa
profissionalização do funcionalismo em municípios menores, indicando uma possível fragilidade da
capacidade administrativa, sobretudo no tocante às necessidades técnicas para operar a parte financeira
do programa. Os resultados, neste sentido, apontam para um melhor cenário dos arranjos da rede
estadual.

ISSN - 2237-7840 Novos Territórios

Revista NAU Social - v.12, n.22, p. 578 – 599 Nov. 2020 / Abr. 2021 |
596

Em observação à experiência dos CAEs das redes municipal e estadual, ou seja, às capacidades políticas
consolidadas pelo programa, é possível apontar que a Lei nº 11.947/2009 contribuiu para a criação de
13,39% dos conselhos nos municípios. Este número é relevante e mostra uma importante atuação da
universalização como enforcement para a formação da capacidade política nos municípios mineiros. Cabe
ressaltar que a previsão legal do conselho antecede a universalização do programa, datando do ano de
1994, justificando o já avançado esforço dos municípios neste quesito. Já tomando uma comparação entre
os CAEs da rede estadual e municipal, o que se observa é a fragilidade e o baixo alcance do conselho
estadual, não apenas por não dispor de funções deliberativas, normativas e fiscalizadoras, mas por ser um
conselho único para o estado, não apresentando, assim, um real potencial de representação das partes
interessadas. Os conselhos municipais, por sua vez, dispõem de maior potencial de participação social,
apresentando uma composição variada de funções. Para os municípios de Minas Gerais, no entanto, o
trabalho observou ainda alguns desafios, na medida em que 10,7% dos conselhos são não paritários, ou
seja, os membros da sociedade civil estão em menor número que os membros do poder público. Este
comparativo aponta para um problema estrutural na perspectiva do CAE estadual e destaca o potencial
dos conselhos municipais enquanto capacidade política do PNAE.
Por fim, a análise empreendida aponta para um impacto positivo da Lei nº 11.947/2009 na sistematização
do PNAE no estado de Minas Gerais. Tanto na rede estadual quanto na municipal observou-se um
processo de incremento de capacidades administrativas e políticas para a operação do programa a edição
da referida lei. No plano administrativo, o arranjo institucional parece ter favorecido mais a rede estadual;
enquanto no político, o potencial recai mais ao nível municipal. Os resultados apontados nesta pesquisa
são úteis, neste sentido, para indicar caminhos para o fortalecimento das capacidades estatais do
programa, embasando um amplo leque de iniciativas que podem contribuir para seu aperfeiçoamento, de
forma a lidar com os desafios em sua implementação.

Referências Bibliográficas

AVRITZER, Leonardo. Instituições participativas e desenho institucional: algumas considerações sobre a
variação da participação no Brasil democrático. Opinião pública, v. 14, n. 1, p. 43-64, 2008.
BECKER, Cláudio; DOS ANJOS, Flávio Sacco. Segurança alimentar e desenvolvimento rural: limites e
possibilidades do Programa de Aquisição de Alimentos da agricultura familiar, em municípios do sul
gaúcho. Segurança Alimentar e Nutricional, v. 17, n. 1, p. 61-72, 2010.
_____. Tribunal de Contas da União. Relatório de Auditoria - TC 017.737/2017-6. Brasília: TCU,
Coordenadoria de Fiscalização e Controle, 2017.
CALDAS, Eduardo de Lima et al. Continuidade de políticas públicas e o caso do Programa Nacional de
Alimentação Escolar (PNAE). Revista Espaço Acadêmico, v. 13, n. 148, p. 77-84, 2013.
CAVALCANTE, Pedro; LOTTA, Gabriela Spanghero; OLIVERIA, Vanessa Elias de. Do Insulamento
burocrático à governança democrática: as transformações institucionais e a burocracia no Brasil. 2018.
CHAVES, Lorena Gonçalves et al. Reflexões sobre a atuação do nutricionista no Programa Nacional de
Alimentação Escolar no Brasil. Ciência & Saúde Coletiva, v. 18, p. 917-926, 2013.
CINGOLANI, Luciana; THOMSSON, Kaj; DE CROMBRUGGHE, Denis. Minding Weber more than ever?
The impacts of state capacity and bureaucratic autonomy on development goals. World Development, v.
72, p. 191-207, 2015.

ISSN - 2237-7840 Novos Territórios

Revista NAU Social - v.12, n.22, p. 578 – 599 Nov. 2020 / Abr. 2021 |
597

DAGNINO, Evelina. Sociedade Civil, Espaços Públicos e a Construção Democrática no Brasil: limites e
possibilidades”: 279-301. Sociedade Civil e Espaços Públicos no Brasil. Paz e Terra, São Paulo, 2002
DOS SANTOS, Fabio Dias; EVANGELISTA, Anildes Lopes; DE OLIVEIRA, Arlan Jarbas Monção.
Oportunidades e desafios do Programa Nacional da Alimentação Escolar (PNAE) para a agricultura
familiar do Estado de Minas Gerais. 2012.
EVANS, P. 1995. Embedded Autonomy: State and industrial transformation. Princeton: Princeton
University.
EVANS, Peter; RAUCH, James E. Bureaucracy and growth: A cross-national analysis of the effects of"
Weberian" state structures on economic growth. American sociological review, p. 748-765, 1999.
EVANS, Peter. Construção do Estado desenvolvimentista do século XXI: possibilidades e armadilhas.
Viana, Al. d’Á.; Lima, L.; Ibañez, N. & Bousquat, A.(orgs.). Saúde, desenvolvimento, ciência, tecnologia e
inovação. São Paulo: Hucitec-Cealag, 2012.
FESSLER, James W.; KETTL, Donald F. The politics of the administrative process. Chatham, NJ: Chatham
House, 1991.
FIANI, Ronaldo. Arranjos institucionais e desenvolvimento: o papel da coordenação em estruturas híbridas.
IN: Capacidades estatais e democracia: a abordagem dos arranjos institucionais para análise de políticas
públicas. Ipea, 2014.
GABRIEL, Cristine Garcia; GOULART, Gabriela; CALVO, Maria Cristina Marino. Gestão municipal do
Programa Nacional de Alimentação Escolar nas capitais da região Sul do Brasil. Revista de Nutrição, v. 28,
n. 6, p. 667-680, 2015.
GRISA, Catia. Desenvolvimento local, políticas públicas e meios de vida: uma análise do Programa de
Aquisição de Alimentos (PAA). In: 47º Congresso da SOBER, Anais. Porto Alegre. 2009.
HAIR, Joseph F. et al. Análise multivariada de dados. Bookman Editora, 2009.
LÜCHMANN, Lígia Helena Hahn. O desenho institucional dos conselhos gestores. Participação,
democracia e segurança pública. A experiência brasileira, v. 1, p. 45-65, 2008.
MACHADO, Patrícia Maria de Oliveira et al. Caracterização do Programa Nacional de Alimentação Escolar
no Estado de Santa Catarina. Revista de Nutrição, v. 26, n. 6, p. 715-725, 2013.
MANN, Michael. Poder Infraestructural Revisitado. Capacidades Estatales: diez textos fundamentals.
Argentina. Banco de Desarollo de América Latina: 2008.
MINAS GERAIS. Edital SEPLAG/SEE nº 01/2011. Estabelece normas para a realização de Concurso
Público destinado a selecionar candidatos para o provimento de cargos das carreiras de Professor de
Educação Básica, Analista Educacional, Especialista em Educação Básica, Assistente Técnico
Educacional e Assistente Técnico de Educação Básica do quadro de pessoal da Secretaria de Estado de
Educação, 2011.
_____. Plano plurianual de ação governamental (2012-2015). Belo Horizonte, 2012.
_____. Edital SEPLAG/SEE Nº. 04/2014, de 24 de novembro de 2014. Concurso público para provimento
de cargos das carreiras de assistente técnico de educação Básica, especialista em educação
MIRANDA, Geralda Luiza; DE OLIVEIRA, Valéria Cristina. Capacidade estatal e eficácia na política de
atenção a crianças e adolescentes. Revista do Serviço Público, v. 69, n. 1, p. 145-178, 2018.

ISSN - 2237-7840 Novos Territórios

Revista NAU Social - v.12, n.22, p. 578 – 599 Nov. 2020 / Abr. 2021 |
598

MOURA, Joana Tereza Vaz de; MONTEIRO, Lorena Madruga. Democratização ou assimetria da
representação: notas sobre os Conselhos de Segurança Alimentar e Nutricional. Revista Política e
Sociedade, v. 9, n. 16, 2010.
OSZLAK, Oscar. Políticas públicas e regimes políticos: reflexões a partir de algumas experiências latino-
americanas. Revista de Administração Pública, v. 16, n. 1, p. 17-60, 1982.
PIRES, Roberto Rocha Coelho; GOMIDE, Alexandre de Ávila. Governança e capacidades estatais: uma
análise comparativa de programas federais. Revista de sociologia e política, v. 24, n. 58, p. 121-143, 2016.
REPETTO, Fabián. Capacidad Estatal: requisito para el mejoramiento de la Política Social en América
Latina. Inter-American Development Bank, 2004.
SÁ E SILVA, F. S. E.; LOPEZ, F. G.; PIRES, Roberto. Introdução: a democracia no desenvolvimento e o
desenvolvimento da democracia. FABIO SÁ e SILVA; FELIX LOPEZ; ROBERTO PIRES.(Org.). Estado,
instituições e democracia: democracia. Brasília: IPEA, v. 2, p. 17-46, 2010.
SALES, Adriane Martins et al. A influência do ATB/Auxiliar da área financeira na gestão das escolas
estaduais da SRE/Ubá. 2017.
SANTANA, Olívia de Souza et al. Gestão descentralizada do Programa Nacional de Alimentação escolar:
análise comparativa em municípios mineiros. 2008.
SARAIVA, Elisa Braga et al. Panorama da compra de alimentos da agricultura familiar para o Programa
Nacional de Alimentação Escolar. Ciência & Saúde Coletiva, v. 18, p. 927-935, 2013.
SERRA, Albert. La gestión transversal. Expectativas y resultados. Revista del clad Reforma y Democracia,
n. 32, 2005.
TEIXEIRA, Ana Claudia Chaves; DE SOUZA, Clóvis Henrique Leite; LIMA, Paula Pompeu Fiuza.
Arquitetura da participação no Brasil: uma leitura das representações políticas em espaços participativos
nacionais. Texto para Discussão, Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), 2012.
TURPIN, Maria Elena. A alimentação escolar como fator de desenvolvimento local por meio do apoio aos
agricultores familiares. Segurança alimentar e nutricional, v. 16, n. 2, p. 20-42, 2009.
WAMPLER, Brian. Que tipos de resultados devemos esperar das instituições participativas. Efetividade
das Instituições Participativas no Brasil: Estratégias de Avaliação, p. 43, 2011.
WILLIAMSON, Oliver E. Transaction cost economics: how it works; where it is headed. De economist, v.
146, n. 1, p. 23-58, 1998.